PPP專(zhuān)項整改的同時(shí), 庫外的特許經(jīng)營(yíng)也陷入違規了！

PPP專(zhuān)項整改的同時(shí), 庫外的特許經(jīng)營(yíng)也陷入違規了！

開(kāi)年以來(lái)，一直有網(wǎng)傳針對PPP的專(zhuān)項審計整改工作，亦有一些PPP項目宣布采購暫停、中止或終止。與此同時(shí)的，庫外特許經(jīng)營(yíng)的合規性也受到了廣泛的質(zhì)疑。

一、庫外特許經(jīng)營(yíng)合規性幾乎全軍覆沒(méi)

2022年，我們著(zhù)手對2020-2021年管理庫外的大型基礎設施建設項目開(kāi)展了調研工作。調研顯示，管理庫外基礎設施建設項目總投資額可能在4-5萬(wàn)億之間，片區開(kāi)發(fā)類(lèi)項目和特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目大致呈現了平分秋色的狀態(tài)，但合規性卻基本呈現了截然相反的情形。

在2.1萬(wàn)億片區開(kāi)發(fā)項目中，盡管或多或少地存在一些合規性瑕疵，但總體上是合規的；有總投資額2729億元的41個(gè)片區開(kāi)發(fā)項目，不同程度地出現了明顯的違規舉債情形，投資額和個(gè)數占比分別為12.8%和17.6%，而并非如業(yè)界傳聞的“大多甚至全部違規舉債”。

另一方面，在大型基礎設施建設項目中，對于以“特許經(jīng)營(yíng)”命名的不能盈利的項目，絕大多數為不包含土地一級開(kāi)發(fā)的公用事業(yè)類(lèi)建設+運營(yíng)項目(其建設與運營(yíng)并不具有不可分割性)，且年限大多超過(guò)3年，由于其非盈利性，導致其必然附帶了財政兜底承諾(或者以超出3年購買(mǎi)服務(wù)期限的形式存在)，造成了滯后的財政固化支出責任，即使加入了績(jì)效考核條款，也仍然屬于新增隱性債務(wù)的違規舉債行為。

特許經(jīng)營(yíng)本身并不是一種項目模式，它只是描述了地方政府如何將一種需要特許的權利委托給社會(huì )資本投資人的過(guò)程。有權利需要特許的，就需要遵守特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規定；涉及由社會(huì )資本投資建設運營(yíng)并由地方政府提供可行性缺口補助的地方政府與社會(huì )資本合作項目，就需要履行PPP的兩評一案程序。特許經(jīng)營(yíng)和PPP并不存在選擇和切換的余地。

基建形勢發(fā)展到當前的情況下，已經(jīng)沒(méi)有能夠自平衡的特許經(jīng)營(yíng)項目了，也沒(méi)有地方政府能夠在三年內付清特許經(jīng)營(yíng)項目所需的投資本息，或者反過(guò)來(lái)講，地方政府如果能夠在三年內付清特許經(jīng)營(yíng)項目所需的投資，就不會(huì )委托社會(huì )資本投資了，就會(huì )采取政府投資的方式了。在目前的情況下，PPP項目庫之外，無(wú)法合規地操作特許經(jīng)營(yíng)項目，所有庫外的特許經(jīng)營(yíng)項目都是違規的。

二、法律是如何禁止庫外特許經(jīng)營(yíng)的？

這個(gè)時(shí)候讀者往往就會(huì )追問(wèn)，特許經(jīng)營(yíng)不是有25號令嗎？我們所有的操作都是按照25號令來(lái)執行的呀？怎么可能違規呢？特許經(jīng)營(yíng)項目在支付的時(shí)候也是按照預算來(lái)進(jìn)行安排的，只不過(guò)是沒(méi)有做兩評一案而已嘛。哪條法律禁止庫外特許經(jīng)營(yíng)了？

從純理論的角度來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有法律直接禁止在庫外實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)項目。

但是，目前特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域已經(jīng)基本沒(méi)有能夠自平衡的項目，同時(shí)，地方政府又沒(méi)有能力在三年內通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)費用的渠道，付清特許經(jīng)營(yíng)項目建設投資資金本息。

基于此，在政府采購法和政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法的約束下，政府對外支付要從屬于一個(gè)采購類(lèi)型，特許經(jīng)營(yíng)不可能從屬于采購貨物，也不可能從屬于采購工程(否則，十年八年后再付款的工程，顯然屬于一個(gè)嚴重違規的BT項目)；那么如果從屬于購買(mǎi)服務(wù)，按照政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法的規定，簽署購買(mǎi)服務(wù)合同不能超三年，而這對于地方政府來(lái)說(shuō)又是做不到的。

紅燈停綠燈行，開(kāi)車(chē)不喝酒，喝酒不開(kāi)車(chē)，這些都是對的，但是做到了這些也不保證就能考上大學(xué)，一碼是一碼；不是遵守了特許經(jīng)營(yíng)25號令和招投標法，就可以違反政府采購法和購買(mǎi)服務(wù)管理辦法的。

三、反證法走一波，架空PPP？

我們反證法的來(lái)講，如果庫外的特許經(jīng)營(yíng)合規，那么庫內的PPP項目一個(gè)都沒(méi)有存在的必要。

PPP模式的實(shí)質(zhì)，是一種超長(cháng)期限、交付建筑、財承約束的政府購買(mǎi)服務(wù)，我們大家可以發(fā)現，包括高速軌交、公用事業(yè)、污水垃圾、教育養老、文化體育所有的PPP項目，實(shí)際上都可以采取購買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)施，——實(shí)際上，庫外操作購買(mǎi)服務(wù)的障礙僅在于期限，——這也正是監管設計的初衷。

2020年財政部發(fā)布了正式的購買(mǎi)服務(wù)管理辦法，正式規定購買(mǎi)服務(wù)合同期限不能超出3年，正是為了叫停庫外違規購買(mǎi)服務(wù)的做法。因為，如果再放任打著(zhù)“特許經(jīng)營(yíng)”的旗號，做超出3年的違規購買(mǎi)服務(wù)，那實(shí)際是把管理庫PPP架空了。

拋開(kāi)某些特殊的能夠自平衡的特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，目前的監管環(huán)境下看，從項目融資模式的角度來(lái)說(shuō)，“特許經(jīng)營(yíng)”這個(gè)詞已經(jīng)沒(méi)有什么存在的必要了，能夠自平衡的，或政府能夠三年結清的特許經(jīng)營(yíng)項目已經(jīng)不存在了，其余都要按照PPP項目的要求入庫管理。

基礎設施建設領(lǐng)域，經(jīng)歷了二三十年的實(shí)踐摸索和理論總結，已經(jīng)不存在什么憑空臆造新模式新方法的可能性了，政信工作者首先需要的是一個(gè)本本分分的工作態(tài)度：小規模項目，就合規地采取地方債、PPP等方式；大規模項目，就合規地采取片區開(kāi)發(fā)模式，別無(wú)他法。