地方政府隱性債務(wù)的類(lèi)型匯總及化解路徑建議

地方政府隱性債務(wù)的類(lèi)型匯總及化解路徑建議

財政部發(fā)布《2022年中國財政政策執行情況報告》，明確2023年要遏制地方政府隱性債務(wù)，穩妥化解存量，堅決制止違法違規舉債行為，加強對融資平臺公司的綜合治理，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。

地方政府隱性債務(wù)如何識別，有哪些類(lèi)型，有何特征？

01

政府部門(mén)直接向企業(yè)借款

政府部門(mén)直接向企業(yè)(以平臺公司居多)借款并承諾償還，是最直接的違規舉債，雖然說(shuō)起來(lái)可笑，但在現實(shí)中這種情況非常多見(jiàn)，在主管部門(mén)發(fā)布的違規舉債相關(guān)信息案例中，可能也是為數最多的一種情形。

02

最著(zhù)名的違規模式——BT

在公開(kāi)被列為違規的模式當中，BT模式(建設—移交)最著(zhù)名的，沒(méi)有之一。對于BT的禁令見(jiàn)于《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號，失效)，“地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務(wù)”，463文件雖然已經(jīng)失效了，但是對于BT的禁令并沒(méi)有失效，一直在嚴格執行著(zhù)。

但是，對于BT的具體組成要素——“逐年”、“回購”等等——的定義，業(yè)界一直存在不小的爭議，這種爭議，直到《政府投資條例》頒布實(shí)施之后，也沒(méi)有一刻的停止。以至于，我們在公開(kāi)信息中僅看到了一例BT違規案例，因為案例中簽署了回購合同。

03

五年前叫停的土地儲備貸款

土地儲備貸款是金融機構向土地儲備機構實(shí)施的土地儲備業(yè)務(wù)發(fā)放的貸款。土地儲備貸款，曾經(jīng)是最規范的政府融資項目方式，要求很具體很全面：財政穩健、政策支持、收益穩定、自有達標等等。土地儲備貸款的缺欠，是往往存在抵質(zhì)押物方面的不足。在初始項目還款來(lái)源出現問(wèn)題的情況下，無(wú)論是儲備土地證抵押還是土地未來(lái)收入質(zhì)押，在執行方面都存在一些障礙。

財綜[2016]4號文規定，自2016年1月1日起，各地(土地儲備機構)不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款；財金[2016]91號文的“五不準”規定：PPP項目主體或其他社會(huì )資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應的土地進(jìn)行融資；……資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。從而，完全叫停了土儲及非土儲單位的土地儲備貸款。 

04

“一二級聯(lián)動(dòng)”屬于違規行為

一二級聯(lián)動(dòng)的收益分成模式，是很早就被列入違規的土地出讓的做法。財綜[2016]4號文也有明確規定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”。同時(shí)，將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開(kāi)發(fā)投入，也屬于違規舉債的行為。此外，采取捆綁、非正常條件限制等，操控招拍掛過(guò)程實(shí)現低價(jià)獲取土地的方式，也屬于嚴重的違規行為。

05

撥改租及其類(lèi)似方式

采取抵押或融資租賃等方式，例如撥改租等模式，將不能或不宜變現的公益性資產(chǎn)(包括城市公園、市政道路、機關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等)抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，屬于違規的融資模式。

近期，又有一種“有績(jì)效考核的撥改租”模式被發(fā)明出來(lái)，同樣也屬于違規舉債模式。對于無(wú)收益公益性資產(chǎn)的注資、交易、抵押、租賃以取得融資的行為，本身就屬于違規行為。

以此為媒介進(jìn)行融資，固化地方財政的支出責任，無(wú)論是否績(jì)效考核，均屬于違規舉債行為。

06

“招商融資”弊端多多

近兩年來(lái)，一種“通過(guò)招商引資的方式確定片區開(kāi)發(fā)建設和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創(chuàng )新”出來(lái)。

按照上節所述的“投資人確信能夠獲取合理收益”的假設，在招商協(xié)議中，必然存在兜底承諾條款，形成固化的財政支出責任，否則，投資人及其金融機構萬(wàn)萬(wàn)不敢投入資金。

同時(shí)，建設施工內容與招商引資項目沒(méi)有必然聯(lián)系，獎勵資金支出無(wú)名；而且，當獎勵資金額度大于投資額時(shí)(這幾乎是必然的)，“獎勵”的性質(zhì)顯然發(fā)生了變化。表現出這僅僅是“借用招商引資名義”的一種過(guò)渡性很強的“半成品模式”。

07

“建養一體化”列入違規

國務(wù)院辦公廳2019年9月23日發(fā)布的《關(guān)于深化農村公路管理養護體制改革的意見(jiàn)》(國辦發(fā)[2019]45號)文件中要求，“強化養護資金使用監督管理?！胤礁骷壺斦徒煌ㄟ\輸主管部門(mén)要加強農村公路養護資金使用監管，嚴禁農村公路建設采用施工方帶資的建設—移交（BT）模式，嚴禁地方以“建養一體化”名義新增隱性債務(wù)……”

對于無(wú)收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來(lái)源于事實(shí)上的財政兜底，從而陷入違規舉債。

08

“資金池”內“增收支付”不解決合規性問(wèn)題

專(zhuān)項資金制度是沿用數十年的制度，其本身合規性很好，但它仍然屬于財政領(lǐng)域的資金使用范疇，將其用于違規舉債還款來(lái)源，仍然是違規行為。還有一些開(kāi)發(fā)模式中，規定了以“合作區域財政增收額度(的一定比例)作為支付資金來(lái)源”的情形，即常說(shuō)的“有增收支付，無(wú)增收不支付”，意圖借助“支付責任的不確定性”繞開(kāi)“觸及違規舉債所需的確定性”。但是，這種支出責任實(shí)質(zhì)可以視為一種“有條件負債”or“或有負債”，屬于“或有的違規舉債”。

在無(wú)運營(yíng)無(wú)績(jì)效、僅針對既往工程無(wú)其他對價(jià)、符合財政增收即無(wú)條件支付的情形下，等同于“附財政增收條件的BT模式”，仍屬于違規舉債。所謂的“財政不增收即不支付”的邏輯，類(lèi)似于“地球爆炸就放假；宇宙重啟就休息”的命題?，F實(shí)當中，如果在財政沒(méi)有增收的情況下，也沒(méi)有能力支付，那么這種假設條件，實(shí)質(zhì)上是一種無(wú)效條件。

09

定向的土地資源補償

違反土地出讓的相關(guān)管理規定，針對建設工程項目投資等，采取定向的土地資源補償的模式，或者其他捆綁不適宜的條件，而違反招拍掛的相關(guān)規定的模式，除軌交項目以外的大多數情形，都屬于違規行為。

做好2023年地方政府隱性債務(wù)防范化解工作

要高效統籌發(fā)展與安全，做好嚴控、夯基、壓降、監管、轉型、防范等工作，在高質(zhì)量發(fā)展中動(dòng)態(tài)解決債務(wù)問(wèn)題。

一是嚴控新增隱性債務(wù)。

堅持“開(kāi)正門(mén)、堵旁門(mén)”，形成有效閉環(huán)制度管理。結合各地發(fā)展需求、綜合財力、債務(wù)風(fēng)險等因素，合理測算分地區債務(wù)限額，精準控制高風(fēng)險地區新增地方政府債務(wù)限額。壓實(shí)地方責任，從融資的需求端和供給端雙向發(fā)力、聯(lián)動(dòng)監管，強化金融機構監管和窗口指導，阻斷違法融資和高息融資路徑，嚴禁以任何方式新增隱性債務(wù)，上新項目、鋪新攤子。

二是夯實(shí)地方償債基礎。

深化財稅體制改革，完善財政轉移支付體系，健全省以下財政體制，穩步推進(jìn)地方稅體系建設，夯實(shí)地方基本財力和自我發(fā)展能力。探索資產(chǎn)證券化、基礎設施REITs項目等市場(chǎng)化盤(pán)活方式，建立行政事業(yè)單位公物倉制度，實(shí)現閑置和低效資產(chǎn)調劑使用、共享共用機制。做精土地供給文章，發(fā)揮土地規劃先導作用與利用一體化推進(jìn)，加大重點(diǎn)區域投資強度，完善區域承載功能，引導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，有效提升土地利用價(jià)值。

三是壓降隱性債務(wù)規模。

加大存量隱性債務(wù)處置力度，探索建立地區化債獎勵補償機制，全面優(yōu)化債務(wù)期限結構，著(zhù)力化解“非標”隱性債務(wù)。同時(shí)，完善市場(chǎng)化風(fēng)險緩釋增信措施，指導金融機構不抽貸、不停貸、減息置換存量債務(wù)，支持債務(wù)重組。特別是要把握好力度和節奏，以時(shí)間換空間，不斷壓降高息債務(wù)和短期債務(wù)占比，降低利息負擔，實(shí)現存量債務(wù)不斷鏈，有序緩釋債務(wù)風(fēng)險，避免發(fā)生處置風(fēng)險的風(fēng)險。

四是深化協(xié)同監管力度。

完善常態(tài)化協(xié)同監管，穩步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監管，建立統一的長(cháng)效監管制度框架，堅決禁止變相舉債、虛假化債行為。加強部門(mén)間信息共享和協(xié)同監管，統一認識、統一口徑、統一監管，深入運用“互聯(lián)網(wǎng)+監管”、大數據等技術(shù)手段，形成監管合力、提高監管成效。

五是加快融資平臺轉型。

從解決基礎性問(wèn)題入手，對地方融資平臺公司進(jìn)行市場(chǎng)化改造，堅決防止地方國有企業(yè)事業(yè)單位“平臺化”。建立現代企業(yè)制度，規范法人治理結構，在對融資平臺公司業(yè)務(wù)分類(lèi)管理、分賬核算的基礎上，逐步剝離政府投融資功能，推動(dòng)融資平臺分類(lèi)轉型發(fā)展、專(zhuān)業(yè)化重組整合，形成政府和企業(yè)界限清晰、責任明確、風(fēng)險可控的良性機制，不斷提升國有資本運營(yíng)效率。

六是防范風(fēng)險交織傳遞。

堅持系統觀(guān)念，高度警惕行業(yè)、金融等領(lǐng)域風(fēng)險向財政轉移聚集。著(zhù)力提高專(zhuān)項債券的項目?jì)?、發(fā)行質(zhì)量，加強項目投后績(jì)效管理，避免專(zhuān)項債券資金閑置浪費、挪作他用或項目整體收益偏低導致專(zhuān)項債變成事實(shí)上的一般債。