業(yè)務(wù)范圍
2022年地方政府新增專(zhuān)項債僅4萬(wàn)億，PPP項目管理庫年凈增投資額已跌破萬(wàn)億元大關(guān)，退出基建融資主流渠道；另一方面，由于信息披露機制尚不完善，以及統計口徑和工具不完善，研究機構較少等原因，片區開(kāi)發(fā)的全國數據可能要等到3-5個(gè)月之后。
盡管數據資料滯后，但根據現有數據及既往趨勢，片區開(kāi)發(fā)拉動(dòng)投資遠遠超出PPP和專(zhuān)項債二者之和，已是不爭的事實(shí)。
一、片區核心優(yōu)勢在于拉動(dòng)投資特性
因為片區開(kāi)發(fā)投資人的項目收益來(lái)源于該投資項目所引致的配套或后續的投資，所以片區開(kāi)發(fā)必然天然具有派生GDP和拉動(dòng)投資的作用。否則，片區開(kāi)發(fā)項目投資人會(huì )血本無(wú)歸。
因此，在拉動(dòng)投資乘數效應下，其所新增拉動(dòng)的投資，必然數倍于片區開(kāi)發(fā)項目本身的投資；2020-2021年總投約2萬(wàn)億的片區開(kāi)發(fā)項目，必然拉動(dòng)近兩位數的總投資額。
考慮到PPP10號文的叫停土地一級開(kāi)發(fā)和專(zhuān)項債本身剛性限額的因素，以及PPP和專(zhuān)項債本身不能必然拉動(dòng)后續投資的缺陷，除非PPP管理政策發(fā)生徹底轉向，片區開(kāi)發(fā)遠超過(guò)PPP和專(zhuān)項債投資拉動(dòng)效應的趨勢，已然不可逆轉了。
二、PPP、專(zhuān)項債為何已近強弩之末?
(一) PPP下滑客觀(guān)原因：財承空間逐漸狹小
現實(shí)地來(lái)看，由于財金10號文封堵了使用土地出讓收入作為運營(yíng)期補貼支出安排的路徑，而新增財政收入速度一般不大可能超過(guò)新上PPP項目投資額的速度，PPP項目本身弱盈利性導致的借債工具屬性鎖定了其發(fā)展的短期上限。這是到目前為止，業(yè)界還沒(méi)有看到能夠阻擋PPP項目增量逐年下降趨勢的主要因素。
(二) 專(zhuān)項債下滑客觀(guān)原因：剛性限額
專(zhuān)項債作為金融工具的本性，疊加其非盈利性的特征，導致其與一般債呈現相同的發(fā)展特性：即無(wú)法無(wú)限放大。
目前的4萬(wàn)億已經(jīng)是一個(gè)接近天花板的規模，歷史必然重演：只要對應的GDP沒(méi)有落實(shí)，那么增加貨幣供應量的破壞物價(jià)穩定等負面影響就必然會(huì )發(fā)生。多種因素共同促成了PPP和專(zhuān)項債難以持續成為推動(dòng)新城鎮建設和鄉村振興的主流工具。
(三) PPP專(zhuān)項債衰落的主觀(guān)原因：不收反支
專(zhuān)項債和PPP遇到的實(shí)際問(wèn)題是水土不服導致的遠水不解近渴的問(wèn)題，它們可能有希望成為優(yōu)秀的拉動(dòng)投資手段，但是他們都未能很好地解決地方政府特別是基層區縣政府在新型城鎮化建設中的資金瓶頸問(wèn)題，反而需要基層政府追加投入更多的資金，導致并不能適用地方政府的現實(shí)需求。
事實(shí)上，很多的情況是，對于PPP和地方債項目，不僅不會(huì )帶來(lái)未來(lái)財政收入，反而會(huì )對未來(lái)的財政帶來(lái)相當規模的運營(yíng)補貼支出責任，當然往往還會(huì )帶來(lái)一定的股權投資、配套投入、風(fēng)險承擔等方面的支出責任，甚至是當期的支出責任。在疫情突發(fā)、土拍低迷等多因素疊加的經(jīng)濟增速下滑情況下，這種支出責任可能還相當沉重。
在這種情況下，PPP和專(zhuān)項債項目的受重視順序，當然要排在能夠帶來(lái)財政凈增長(cháng)、或者必須完成的政府工作任務(wù)等事項之后了。
三、片區開(kāi)發(fā)是ABO加F-EPC的組合
(一) 非生產(chǎn)性造成PPP專(zhuān)項債衰落
投資項目的非生產(chǎn)性，是造成PPP和專(zhuān)項債“缺項目”的深層原因，片面強調所謂的外部溢出效應，而忽視了項目本身的營(yíng)利性，割裂了經(jīng)濟增長(cháng)引導機制的內在聯(lián)系，是造成PPP和專(zhuān)項債難以推動(dòng)基建增長(cháng)的內在原因。
從這個(gè)角度來(lái)加以分析，由于收益能夠覆蓋投資的項目——例如使用者付費類(lèi)型PPP項目和能夠達到收益整體(而不是部分)自平衡的專(zhuān)項債項目——的資源均已挖掘殆盡，因此PPP和專(zhuān)項債均不足以完成進(jìn)一步大幅推動(dòng)基建增長(cháng)的歷史重任。
從派生經(jīng)濟和社會(huì )效益的角度來(lái)說(shuō)，一般PPP和專(zhuān)項債項目，產(chǎn)生GDP的能力，僅在于其項目本身，文體即局限于文體，污拉即局限于污拉，不確定能夠帶來(lái)派生項目和GDP，對于地方政府的區域整體發(fā)展和福祉增加的貢獻不確定。
(二) 自平衡片區開(kāi)發(fā)是唯一健康安全模式
只有能夠自盈利的片區開(kāi)發(fā)項目，在良好的投融規劃和可行分析的指導下，不僅能夠確保發(fā)展增量和項目收益，而且具有拉動(dòng)區域總體發(fā)展的必然作用。
含有土地一級開(kāi)發(fā)和對應招商引資產(chǎn)業(yè)導入的片區開(kāi)發(fā)是目前唯一健康安全模式，其深層原因在于：片區開(kāi)發(fā)模式通過(guò)土地一級開(kāi)發(fā)實(shí)現高收益性，避免了地方的剛性支出責任；通過(guò)產(chǎn)業(yè)導入績(jì)效考核，避免了滯后的財政支出責任，從而建立了片區開(kāi)發(fā)的兩大合規性支柱，保證了片區開(kāi)發(fā)的健康發(fā)展。
(三) 片區開(kāi)發(fā)是ABO加F-EPC的組合
同時(shí)，這一類(lèi)型的片區開(kāi)發(fā)項目，基本上都包含有ABO和F-EPC的組成部分：其前端，往往是一個(gè)地方政府授權給地方國企的環(huán)節；其中后段，往往是一個(gè)地方國企通過(guò)招采程序確定投資人的F-EPC環(huán)節。
ABO加F-EPC環(huán)節，唯一需要注意的是：合規性。同時(shí)，由于A(yíng)BO加F-EPC的字母縮寫(xiě)，雖然表達出來(lái)了“地方政府—授權國企—社會(huì )資本”的委托關(guān)系，但卻并不能表述片區開(kāi)發(fā)的“土地一級開(kāi)發(fā)+營(yíng)商環(huán)境建設”的實(shí)質(zhì)，所以，我們平常并不傾向于使用ABO和F-EPC來(lái)代表片區開(kāi)發(fā)。
四、財政并未也不可能定性ABO/F-EPC為隱債
伴隨著(zhù)ABO和F-EPC的產(chǎn)生，對其合規性的討論，就一直爭論不休。然而，合規性判定的關(guān)鍵環(huán)節，在于支付條件。通常的，指向項目的后期。
因此，僅憑ABO或者F-EPC這樣英文縮寫(xiě)所表述出的內容，根本不可能判斷合規性，片區開(kāi)發(fā)也是一樣。不考察支付環(huán)節，根本無(wú)法判斷合規性。極端的說(shuō)，如果不用付錢(qián)，那么無(wú)論JQK，還是A2王怎樣，都一定跟違規舉債毫無(wú)關(guān)系的?；蛘哒f(shuō)，如果僅限于A(yíng)BO或者F-EPC環(huán)節，并無(wú)違規舉債可能。
(一) 違規舉債的判斷要點(diǎn)
按照，現行文件法規，地方政府除發(fā)行地方政府債券之外，只要是舉借債務(wù)，就屬于違規行為。判定限額外違規舉債的條件，主要是判斷是否為“債”。這個(gè)判斷，可以總結成一個(gè)三字詞語(yǔ)：谷子地。也即，造成了：
1.(GU)固化或相對固化的，
2.(ZHI)滯后的支出責任，而且這種支出責任，穿透來(lái)看必須是
3.(DI)地方財政終將承擔的。
第一，必須是固化(或相對固化)的支出責任，即具有承諾或兜底性質(zhì)的。合規PPP形成的支出責任不納入違規舉債的主要原因，即在于其支出責任是建立在對建設運營(yíng)績(jì)效考核基礎之上的。
第二，必須是延期支付的支出責任，當期支付的情形，不納入違規舉債。
第三，必須是穿透來(lái)看應由財政承擔的支出責任，不使用財政資金的情況，不納入違規舉債。
同時(shí)滿(mǎn)足上述三項條件的，必定是違規舉債；不同時(shí)滿(mǎn)足的，需要視情況而判定。對于A(yíng)BO/F-EPC合規性的研判，也應當遵循這一規律，都要看付款環(huán)節是如何約定的。
(二) 哪些ABO/F-EPC違規，哪些沒(méi)有？
1. 照搬原始ABO模式多為違規舉債
在2020年春節前財政部發(fā)布《購買(mǎi)服務(wù)管理辦法》，明確購買(mǎi)服務(wù)合同最長(cháng)不能超出3年后，之前在2015年前后開(kāi)始興起的購買(mǎi)軌交服務(wù)ABO模式，因為違反《辦法》這一3年期限的規定，而實(shí)質(zhì)性地被叫停了。少數特殊領(lǐng)域ABO模式，對此進(jìn)行了合規性修補。
2. 固定收益率未必違規舉債，延期支付才是
付出未必馬上獲得回報：投資與獲取回報之間存在時(shí)間差，是永恒的現象；收益率也是：我們在華為那里買(mǎi)電腦，在開(kāi)發(fā)商那里買(mǎi)房子，賣(mài)家都會(huì )把投資收益率計算進(jìn)去，也都沒(méi)有構成違規，恐怕不計算才會(huì )構成違規吧。
構成違規的充分必要條件之一，是財政延期支付。不僅僅限于片區開(kāi)發(fā)項目，所有的基建領(lǐng)域項目都是如此。
3. 引入產(chǎn)業(yè)導入才有可能合規
產(chǎn)業(yè)導入是片區開(kāi)發(fā)的特有內容，片區開(kāi)發(fā)亦必然派生GDP，由此，對派生GDP體系的績(jì)效考核是片區開(kāi)發(fā)的特有內容。建立了“基礎設施投資和招商引資服務(wù)”與“實(shí)現區域經(jīng)濟發(fā)展目標”的“投入—產(chǎn)出”之間的科學(xué)且有效關(guān)聯(lián)的績(jì)效考核機制，才是片區開(kāi)發(fā)的成功關(guān)鍵，才是片區開(kāi)發(fā)模式的核心技術(shù)，沒(méi)有之一。
五、ABO加F-EPC如何才能行得通?
從2017年開(kāi)始對于A(yíng)BO和F-EPC的研究，并在項目實(shí)踐中多次觀(guān)察和試錯，總結二者優(yōu)點(diǎn)與不足，5年來(lái)，我們結合分析項目實(shí)踐經(jīng)驗教訓、聆聽(tīng)眾多專(zhuān)家精華建議和廣大客戶(hù)實(shí)際需求，經(jīng)過(guò)多次設計、修改和推演，不斷升級模式，實(shí)現了合規性、盈利性和安全性三方面的帕累托更優(yōu)，2022年，還開(kāi)天辟地地解決了片區開(kāi)發(fā)的銀行貸款融資路徑設計問(wèn)題。
片區開(kāi)發(fā)模式的特征：
1. 依據國辦發(fā)[2017]7號文“推進(jìn)開(kāi)發(fā)區建設和運營(yíng)模式創(chuàng )新?！凑諊矣嘘P(guān)規定投資建設、運營(yíng)開(kāi)發(fā)區，或者托管現有的開(kāi)發(fā)區，享受開(kāi)發(fā)區相關(guān)政策”。
2. 核心交付內容是受托開(kāi)發(fā)片區的綜合性營(yíng)商環(huán)境。
3. 地方政府與其邀請投資人的投資，處于共擔風(fēng)險、共享收益的類(lèi)似于股份合作的關(guān)系，但基于財政收入的特殊性，這種股份合作關(guān)系，并不意味著(zhù)按比例分配收益，而是類(lèi)似于優(yōu)先股/優(yōu)先受益權，在項目收益達標的情況下，獲取定額收益。
4. 對于綜合營(yíng)商環(huán)境(社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展指標)，而不是建筑工程質(zhì)量工期的績(jì)效考核，是項目模式的必須組成部分。
5. 封閉區域內增量考核和專(zhuān)項資金使用制度是模式的常見(jiàn)標配。
片區開(kāi)發(fā)取得銀行貸款的關(guān)鍵路徑設計，在于從片區整體開(kāi)發(fā)計劃中，把涉及敏感內容的土地征拆款項和土地摘牌款項剝離到項目外，把片區開(kāi)發(fā)項目翻譯轉化為開(kāi)發(fā)貸，再把敏感款項交易還原回來(lái)。同時(shí)，通過(guò)這一剝離操作，我們也將片區開(kāi)發(fā)銀行貸款路徑操作的主要責任轉移至地方政府方。
