業(yè)務(wù)范圍
導語(yǔ)：今年開(kāi)始，EOD項目申報已經(jīng)完成試點(diǎn)，進(jìn)入常規推進(jìn)階段。據相關(guān)政策，地市級及以上政府作為申報主體和實(shí)施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實(shí)施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。政策銀行資金基本上為30年期低息資金，并且，該項資金，不納入政府負債管理！基于此，申報EOD項目，成為各地政府最重要的資金和發(fā)展渠道！
一、什么是EOD模式？
自十八大以后，我國生態(tài)文明的重要性被提到了前所未有的高度。特別是以2015年國務(wù)院出臺了兩個(gè)重磅文件：《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》為標志，疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態(tài)文明制度建設體系初見(jiàn)雛形，生態(tài)建設也拉開(kāi)序幕。
01官方定義
環(huán)境部從2018年即開(kāi)始提出了EOD模式的倡議，2020年9月23日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》?！锻ㄖ访鞔_，EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化，是一種創(chuàng )新性的項目組織實(shí)施方式。
02相關(guān)政策
時(shí)至今年，多部委陸續出臺EOD相關(guān)政策，中央重視程度逐增。
△政策時(shí)間線(xiàn)一覽△
03兩次試點(diǎn)
我國已開(kāi)展兩次EOD試點(diǎn)征集工作，均由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國家開(kāi)發(fā)銀行三家單位發(fā)起。
第一次試點(diǎn)
2020年9月《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函[2020]489號）的出臺，向各地區征集EOD模式的備選項目，并提出了具體目標以及試點(diǎn)內容要求，拉開(kāi)了第一次EOD試點(diǎn)的序幕。直到2021年4月，生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），同意36個(gè)項目開(kāi)展EOD試點(diǎn)工作，期限為2021—2023年，EOD模式才開(kāi)始真正的落地生根，同時(shí)也標志著(zhù)EOD模式正式被推向實(shí)施層面。
第二次試點(diǎn)
在2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），向各地區征集第二批EOD模式的備選項目，同時(shí)該文件明確EOD模式項目成立的核心條件： 生態(tài)治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)一體化實(shí)施和項目自平衡。
第二批EOD試點(diǎn)項目需同時(shí)滿(mǎn)足以下條件：
（1）試點(diǎn)申報主體和實(shí)施主體為市級及以下人民政府或園區管委會(huì )，鼓勵政府或園區管委會(huì )與試點(diǎn)依托項目承擔單位聯(lián)合申報與實(shí)施。
（2）生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，依托項目承擔單位僅為一個(gè)市場(chǎng)主體。
（3）強化公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，以系統解決區域突出生態(tài)保護修復和環(huán)境治理問(wèn)題為基礎，試點(diǎn)依托項目之間相互關(guān)聯(lián)、有效融合，項目邊界清晰，且須在項目層面實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入。
（4）依托項目均須完成項目可研批復或備案等立項工作，并提交立項證明材料。采用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式的項目需納入財政部或國家發(fā)展改革委PPP項目庫。依托項目已完工的，側重于EOD模式的經(jīng)驗總結。
（5）試點(diǎn)內容與項目實(shí)施合法合規，符合招投標、投融資、土地利用等現有政策要求，不增加地方政府隱性債務(wù)。
試點(diǎn)項目規模與周期方面，強調項目成本與經(jīng)營(yíng)收益相適宜，滿(mǎn)足反哺要求，減少政府資金投入。項目規模與市場(chǎng)主體資信評級、地方財政能力相適宜，滿(mǎn)足融資要求，保障資金投入。項目建設周期與試點(diǎn)周期相適宜，滿(mǎn)足試點(diǎn)成效要求，確保3年內建成并達到預期成效。
EOD試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，2批試點(diǎn)項目數量共94個(gè)，第二批次較第一批次試點(diǎn)項目數量增加22個(gè)，實(shí)施范圍遍及各個(gè)省份。
04常態(tài)化推進(jìn)
2022年4月生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校档耐ㄖ罚ōh(huán)辦科財〔2022〕6號）提出， 建立生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷?，并制定入庫指南，指南明確了入庫標準和入庫項目類(lèi)型，其中包括將EOD模式項目納入金融支持項目?jì)鋷?。EOD試點(diǎn)模式探索已經(jīng)基本成熟，項目管理也越來(lái)越規范。
據《《關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校档耐ㄖ贰?，生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂焐陥髼l件有以下：
（一）入庫項目申報主體應為已建立現代企業(yè)制度、經(jīng)營(yíng)狀況和信用狀況良好的市場(chǎng)化企業(yè)，或縣級（含）以上政府及其有關(guān)部門(mén)等。
（二）項目融資主體應為市場(chǎng)化企業(yè)，且其環(huán)保信用評價(jià)不是最低等級。
（三）治理責任主體為企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理項目，單個(gè)項目融資需求原則上應超過(guò)5000萬(wàn)元；其他項目單個(gè)項目融資需求原則上應超過(guò)1億元。
（四）應明確項目實(shí)施模式。PPP項目需滿(mǎn)足國家有關(guān)管理要求，應適時(shí)納入財政部、國家發(fā)展改革委PPP項目庫。鼓勵推廣生態(tài)環(huán)境整體解決方案、托管服務(wù)和第三方治理。EOD項目要參考《生態(tài)環(huán)境部等三部委：向各地征集第二批EOD模式備選項目》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）基本要求，確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合、收益反哺、一體化實(shí)施。
為穩步開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理模式創(chuàng )新，規范有序推進(jìn)EOD模式探索，EOD項目還需滿(mǎn)足以下條件。
1、地市級及以上政府作為申報主體和實(shí)施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實(shí)施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。
2、項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無(wú)關(guān)項目捆綁，組合實(shí)施的單體子項目數量不超過(guò)5個(gè)。
3、除規范的PPP項目外，不涉及運營(yíng)期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。加強重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實(shí)現項目整體收益與成本平衡。
4、EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內容需符合入庫范圍要求，且要有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標。產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，項目實(shí)施中嚴格落實(shí)招投標、政府采購、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規政策要求，依法依規推進(jìn)項目規范實(shí)施，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。
在生態(tài)環(huán)境部的主導下，EOD模式實(shí)踐已經(jīng)連續5年開(kāi)展，實(shí)施至今，已經(jīng)經(jīng)歷了第一次試點(diǎn)、第二次試點(diǎn)、常態(tài)化入庫。經(jīng)過(guò)各個(gè)地區兩年多的試點(diǎn)，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）每年入庫EOD項目數量上限由3個(gè)增長(cháng)到5個(gè)，貸款銀行由1家變?yōu)?家（國開(kāi)行與農發(fā)行兩家銀行），正逐步將助力生態(tài)價(jià)值實(shí)現的規模擴大化。預計2025—2030年，隨著(zhù)項目常態(tài)化推進(jìn)及碳達峰目標日期的逼近，將迎來(lái)EOD模式項目增長(cháng)的爆發(fā)期。
二、EOD模式應注重六大生態(tài)體系建設
作者認為，文旅EOD模式中自然生態(tài)是基礎，產(chǎn)業(yè)生態(tài)是重點(diǎn)，文化生態(tài)是靈魂，生活生態(tài)是保障，公共生態(tài)是支撐，運營(yíng)生態(tài)是核心，要正確處理好自然、產(chǎn)業(yè)、文化、生活、公共服務(wù)、運營(yíng)六方面的關(guān)系，建立和諧的六大生態(tài)體系。
01自然生態(tài)是基礎
自然生態(tài)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴(lài)的基礎，也是人們生活的基礎。作者認為，自然生態(tài)的構建需要從以下三個(gè)層面考慮：
第一，尋找生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的最佳平衡點(diǎn)。應走綠色、生態(tài)發(fā)展之路，生產(chǎn)、生活的開(kāi)展應重點(diǎn)考慮環(huán)境的承載力，控制生產(chǎn)生活對環(huán)境的污染，保障生態(tài)的可持續發(fā)展。
第二，規劃要順應地形地貌，融入山水林田湖等自然要素，嚴禁挖山填湖、破壞水系、破壞生態(tài)環(huán)境等對抗自然的行為。
第三，在風(fēng)貌營(yíng)造上，建筑、景觀(guān)、社區、產(chǎn)業(yè)設施、旅游設施等應與當地的山水風(fēng)貌、自然環(huán)境、生物群落等相互協(xié)調，通過(guò)綠地系統、水系統、景觀(guān)節點(diǎn)系統、環(huán)境治理系統等的構建，形成人工環(huán)境與自然環(huán)境相互協(xié)調、互促共進(jìn)的格局。
02產(chǎn)業(yè)生態(tài)是重點(diǎn)
產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的靈魂，其發(fā)展不是孤立的，也不是一兩家龍頭企業(yè)就能夠帶動(dòng)的，它需要的是生態(tài)系統的構建，需要的是生態(tài)系統中產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、資源等各方的相互作用、相互支持。產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，一方面實(shí)施產(chǎn)業(yè)生態(tài)化要求在生產(chǎn)過(guò)程中要研究和推廣節能、節水、節地、節材方面的適用新技術(shù)及產(chǎn)品，按照生態(tài)運行方式和生態(tài)標準建立工業(yè)和生活廢棄物的回收、處理與資源化系統，建立資源節約型的產(chǎn)業(yè)結構體系，在生產(chǎn)過(guò)程中達到互補、共生、節約和對環(huán)境影響最小的動(dòng)態(tài)效果。另一方面，按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)標準，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)篩選，打造生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，并延長(cháng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，形成生態(tài)型產(chǎn)業(yè)體系。
03文化生態(tài)是靈魂
文化生態(tài)是區域發(fā)展的靈魂，應該加強文化保護與傳承，用多元化的手法突出區域文化的特色，增強文化自信。文化是無(wú)形的，很難看得見(jiàn)摸得著(zhù)，也很難產(chǎn)業(yè)化，需要借助有效途徑來(lái)進(jìn)行活化、體驗化、產(chǎn)品化。比如，將文化元素進(jìn)行解構，并運用到城市家居、城市景觀(guān)、城市基建等各個(gè)方面；借助于旅游，運用創(chuàng )意手段，打造場(chǎng)景化、情境化、游樂(lè )化、參與化的文化旅游產(chǎn)品，并延伸到文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)，通過(guò)旅游強大的通道作用，將文化內涵傳達出去；培養一批文化傳承人和工匠，建設一批生產(chǎn)、傳承和展示場(chǎng)所。
04生活生態(tài)是保障
EOD模式最終要創(chuàng )建人與自然和諧相處的模式，滿(mǎn)足人民幸福生活的需求，解決新時(shí)期發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題是最終目標，生活生態(tài)是創(chuàng )造美好生活的保障。
生活生態(tài)的營(yíng)造包括硬件和軟件兩個(gè)方面。在硬件上要滿(mǎn)足人們關(guān)于交通便捷、就近就業(yè)、生活便利的基本需求，在軟件上除提供完善的生活服務(wù)外，最重要的在于生活方式的打造。
05公共生態(tài)是支撐
公共生態(tài)的打造就在于形成與城鎮發(fā)展特征、居民群體特征相適應的公共服務(wù)能力；形市場(chǎng)主導，政府引導”的城市運營(yíng)體系，即以城市運營(yíng)商為市場(chǎng)主體進(jìn)行主導，而政府職能由主導轉變?yōu)橐砸龑?、服?wù)或監督為主；強化社區功能，打造15～20分鐘社區生活圈，形成完整社區的概念，形成能滿(mǎn)足各個(gè)年齡階層需求的交通、公共空間、藝術(shù)空間等公共設施與空間。
06運營(yíng)生態(tài)是核心
EOD模式是一種開(kāi)發(fā)模式，作者認為在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必須用運營(yíng)的視角，從后端導向前端，形成全產(chǎn)業(yè)鏈全程聯(lián)合孵化服務(wù)模式，才能使規劃開(kāi)發(fā)真正落地實(shí)施，解決規劃開(kāi)發(fā)與運營(yíng)脫節的問(wèn)題。運營(yíng)生態(tài)應該重視規劃引導、多元投融資機制創(chuàng )建、管理機制體制創(chuàng )新、區域協(xié)調發(fā)展等四個(gè)方面。
三、EOD模式融資申報方式
由于綠色項目廣泛的“外部性”和“公益屬性”，決定了它們初期投入大、項目回收期長(cháng)的特點(diǎn)。相較于其他的項目貸，其融資優(yōu)勢非常顯著(zhù)。一是貸款利率低，可享受政策性銀行貸款和行業(yè)貼息；二是貸款周期可長(cháng)達30年；三是融資金額大，可高達幾十億。
1、資金來(lái)源包括：中央及省級預算內資金，地方政府一般債、專(zhuān)項債，合法合規合理的政府預算安排，銀行信貸資金，其他資金來(lái)源（如政府投資基金投資、投資人投資等）。貸款銀行由1家變?yōu)?家（國開(kāi)行與農發(fā)行兩家銀行）。相較于其他的項目貸，其融資優(yōu)勢非常顯著(zhù)。一是貸款利率低，可享受政策性銀行貸款和行業(yè)貼息；二是貸款周期可長(cháng)達30年；三是融資金額大，可高達幾十億。
2、項目包裝和謀劃：按照文件“確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合、收益反哺、一體化實(shí)施”的要求，首先要科學(xué)確立環(huán)境治理內容，其次是合理謀劃把產(chǎn)業(yè)融合示范項目與EOD項目進(jìn)行關(guān)聯(lián)。EOD模式支持項目總體進(jìn)行打包開(kāi)發(fā)，不論是已建、在建還是未建項目；不論是公益、準公益性還是經(jīng)營(yíng)性項目，又或者一、二、三產(chǎn)項目，都可以進(jìn)行總體打包，拼盤(pán)開(kāi)發(fā)。
3、申報資料準備：項目可行性研究報告、EOD項目入庫實(shí)施方案。
4、相關(guān)審批手續準備：確定實(shí)施主體，完成項目備案申請及立項手續等。
5、申報流程：實(shí)施主體將擬入庫EOD項目實(shí)施方案及可研報告、立項手續、承諾函等報至縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)，由其通過(guò)該系統線(xiàn)上申報至省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)→省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)經(jīng)組織專(zhuān)家論證評估，并出具項目論證評估意見(jiàn)后，由線(xiàn)上提交生態(tài)環(huán)境部→生態(tài)環(huán)境部組織專(zhuān)家論證同意后準予進(jìn)入“生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷臁薄?/span>
四、EOD模式幾大項目應用
通過(guò)對第一批EOD項目統計發(fā)現，36個(gè)EOD項目包含8個(gè)固廢處理處置及資源綜合利用、6個(gè)土壤污染防治項目、2個(gè)生態(tài)保護修復類(lèi)、14個(gè)水生態(tài)環(huán)境保護項目和6個(gè)農業(yè)農村污染治理類(lèi)項目。
與此同時(shí)，通過(guò)對第二批入庫的項目分析，水生態(tài)環(huán)境保護項目仍是EOD項目投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，58個(gè)EOD項目中就有19個(gè)；生態(tài)保護修復也是重點(diǎn)投資領(lǐng)域之一，項目數量為15個(gè)。
第二批入庫項目中，生態(tài)保護修復類(lèi)項目主要是圍繞以大型生態(tài)片區為主的整體開(kāi)發(fā)類(lèi)項目，EOD的項目投資已不是幾個(gè)項目的組合，而是針對一些具有優(yōu)良生態(tài)基礎、豐富的生態(tài)底蘊的項目片區的開(kāi)發(fā)，具有針對性的全面開(kāi)發(fā)方案，從線(xiàn)到面擴展。
《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校啡霂祉椖績(jì)热莅ǎ捍髿馕廴痉乐?、水生態(tài)環(huán)境保護、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農業(yè)農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復、其他環(huán)境治理等。
EOD項目主要的投資及融資領(lǐng)域是水生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)保護修復、固廢處理處置及資源綜合利用，因此可以總結出兩批EOD建設的主要關(guān)鍵詞是流域治理、濱水（江）生態(tài)建設、無(wú)廢城市、片區生態(tài)保護綜合開(kāi)發(fā)、礦山修復、礦區生態(tài)治理等，這些領(lǐng)域或將是未來(lái)幾年EOD建設及投資的重點(diǎn)方向。
在此基礎上，與文旅相關(guān)的濱水（江）文旅生態(tài)區建設、無(wú)廢生態(tài)城市建設、片區生態(tài)保護綜合開(kāi)發(fā)、礦區文旅生態(tài)區綜合開(kāi)發(fā)，將是文旅EOD未來(lái)幾年建設及投資的重點(diǎn)方向。
