業(yè)務(wù)范圍
EOD模式常態(tài)化是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的生動(dòng)體現。鑒于EOD模式新、規則少，本文梳理EOD試點(diǎn)以來(lái)相關(guān)政策文件，分析EOD模式在項目申報以及落地過(guò)程的合規要點(diǎn)，為政府和企業(yè)穩步推進(jìn)EOD項目深入實(shí)施提出合規建議。
為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推動(dòng)實(shí)現社會(huì )經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，2021-2022年生態(tài)環(huán)境部先后確定了94個(gè)項目開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)，截至2022年底國家開(kāi)發(fā)銀行已向25個(gè)試點(diǎn)項目發(fā)放貸款225億元。[1]隨著(zhù)EOD項目由試點(diǎn)向常態(tài)化轉變，分析EOD模式在項目申報以及落地過(guò)程的合規要點(diǎn)意義重大。
一、EOD模式概述
生態(tài)環(huán)境部將“EOD模式”定義為“公益性較強收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目+收益較好關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”一體化實(shí)施的項目組織實(shí)施模式[2]。簡(jiǎn)而言之，EOD模式是開(kāi)發(fā)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相融合的項目，實(shí)現生態(tài)環(huán)境治理的同時(shí)促進(jìn)項目整體收益與成本的平衡，包含生態(tài)項目和產(chǎn)業(yè)項目?jì)纱箢?lèi)別：
二、EOD模式政策依據梳理
EOD模式肇始于2018年。2020年9月和2021年10月生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展了兩批試點(diǎn)。2022年4月，《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校访鞔_EOD模式由試點(diǎn)轉為常規的項目入庫制。由此可見(jiàn)，目前EOD模式原則性規定多，更新頻率較快。[3]此外，《招標投標法》《政府采購法》等法律法規以及PPP的有關(guān)政策規定也是EOD項目落地的重要遵循。
三、EOD項目申報合規要點(diǎn)
目前EOD模式由試點(diǎn)改為項目入庫制，項目申報按照“成熟一個(gè)，申報一個(gè)”原則進(jìn)行。EOD項目的申報程序包括包裝和謀劃、項目申報以及招標實(shí)施，申報主體先通過(guò)生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統向縣級以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)提交申報材料，第一輪專(zhuān)家論證評估同意后，再經(jīng)線(xiàn)上提交給生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行第二輪專(zhuān)家論證評估，該項目方可入庫。項目申報入庫成功后，申報單位需確定項目實(shí)施模式，編制實(shí)施方案，主要包括項目區域總體情況、項目建設內容、項目實(shí)施方式與計劃、投資估算與資金籌措、項目財務(wù)分析和實(shí)施保障六個(gè)方面；同時(shí)向國開(kāi)行與農發(fā)行兩家銀行對接貸款事宜。
具體而言，申報EOD模式需滿(mǎn)足以下合規要求：
四、EOD項目實(shí)施落地合規要點(diǎn)
1. 不能增加政府隱性債務(wù)
地方政府隱性債務(wù)指地方政府在政府債務(wù)法定限額之外，直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。[5]因此政府通過(guò)地方企事業(yè)單位等舉借的債務(wù)[6]和地方政府通過(guò)承諾回購投資本金、回報以及保底收益等形成的政府財政支出責任[7]，都有可能被認定為地方政府隱性債務(wù)。
為防范EOD項目地方政府隱性債務(wù)，應注意項目的償債資金最終來(lái)源不能是財政資金，即不能虛設虛增項目收益，不能將土地出讓金、稅收等財政性資金作為項目收入來(lái)源。除規范PPP模式外，項目運營(yíng)期間不能由政府付費，不能將征遷費納入項目投資范圍，不能和社會(huì )資本約定回購投資本金、承諾回報以及保底收益等，確保項目申報和實(shí)施過(guò)程中不增加地方政府隱性債務(wù)，避免違規風(fēng)險。
2. 投融資模式合規要點(diǎn)
《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》提出了EOD模式的六種投融資模式：政府債券、政府投資基金、政府與社會(huì )資本合作（PPP）、組建投資運營(yíng)公司、開(kāi)發(fā)性金融、環(huán)保貸。[8]主要投融資模式為政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式，即政府和民營(yíng)公司在特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議的基礎上，為配合城市基礎設施項目或提供一定的公共物品及服務(wù)，因此形成的伙伴式合作關(guān)系。
PPP模式是EOD項目采用的投融資模式之一，應用發(fā)端于薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)EOD項目[9]。由于PPP模式投資、運營(yíng)及回報周期偏長(cháng)且監管趨嚴的局限性，實(shí)踐中EOD項目落地模式衍生出“ABO模式（授權-建設-運營(yíng)）”、“F+EPC或股權合作+EPC”、特許經(jīng)營(yíng)模式等等。目前ABO等模式缺乏相對明確法律依據，且財政部《對十三屆全國人大四次會(huì )議第9528號建議的答復》[10]表示ABO模式尚無(wú)制度規范，并且存在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，因此在EOD項目中應當審慎選擇落地模式，合理設計政府、平臺公司、社會(huì )資本方以及SPV的法律關(guān)系及EOD項目的實(shí)施路徑，合理約定項目資本金運作方式、融資機制、回報機制以及股權退出機制。
3. 招標采購程序合規要點(diǎn)
目前關(guān)于EOD項目能否直接適用“兩標并一標”存在爭議。根據《招標投標法實(shí)施條例》第九條第（三）項[11]以及《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》第九條[12]的規定，在符合《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規定特許經(jīng)營(yíng)屬性的項目，已通過(guò)招標方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項目投資人依法能夠自行建設，無(wú)需二次招標。但是在其他投資模式下社會(huì )資本方能否不經(jīng)招標，直接作為施工單位完成項目建設有待進(jìn)一步明確。
EOD項目作為一種新興生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，既有效改善生態(tài)，又可以促進(jìn)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展，從而實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )和生態(tài)的有機統一，目前我國各地政府和社會(huì )企業(yè)均著(zhù)力推進(jìn)。由于EOD項目申報以及落地模式新、規則少，存在較多法律風(fēng)險。為合法合規實(shí)施EOD項目，各參與主體應充分發(fā)揮法律專(zhuān)業(yè)人士作用，通過(guò)委托提供法律咨詢(xún)服務(wù)、出具法律意見(jiàn)書(shū)、合同審查、盡職調查等工作，以識別并防范化解項目申報及落地全流程合規風(fēng)險，穩步推進(jìn)EOD項目深入實(shí)施。
[注]
[1] 國家開(kāi)發(fā)銀行：《截至去年底國家開(kāi)發(fā)銀行共向生態(tài)環(huán)境部EOD模式試點(diǎn)項目發(fā)放貸款225億元》，
https://mp.weixin.qq.com/s/AjuD8ehJKBLsdLP4_agaZQ。
[2]《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）第一條。
[3] 呂永樂(lè )等：《EOD 投資開(kāi)發(fā)的風(fēng)險及合規建議》，《中國外資》2022年第5期。
[4] 生態(tài)環(huán)境部：《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校罚ōh(huán)辦科財〔2022〕6號）。
[5]《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號文）。
[6]《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）第四條。
[7]《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財金〔2019〕10號）第二條。
[8]《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》第一條。
[9]《天津市薊州區人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)EOD項目總體方案和市場(chǎng)化實(shí)施方案的通知》（薊州政辦函〔2019〕20號）。
[10]《財政部對十三屆全國人大四次會(huì )議第9528號建議的答復》（財金函〔2021〕40號）：由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開(kāi)始采用“授權-建設-運營(yíng)”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無(wú)制度規范的模式實(shí)施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。
[11]《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例（2019修正）》第九條。
[12]《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》第九條。
