【專(zhuān)項債券100問(wèn)】鐵路項目資金來(lái)源

【專(zhuān)項債券100問(wèn)】鐵路項目資金來(lái)源

鐵路項目資金來(lái)源

鐵路作為國民經(jīng)濟的大動(dòng)脈，在國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中具有重要作用，黨的十八大以來(lái)，我國鐵路快速發(fā)展，為支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家現代化建設的重要引擎。通過(guò)發(fā)行政府專(zhuān)項債券，解決鐵路建設中資金需求問(wèn)題，加快鐵路建設將有效彌補我國基礎設施短板，充分發(fā)揮鐵路基礎設施投資對我國經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)作用。

一、地方政府專(zhuān)項債券-鐵路領(lǐng)域相關(guān)文件梳理

表1 鐵路領(lǐng)域相關(guān)政策梳理

二、鐵路項目資金來(lái)源

（一）不同類(lèi)型鐵路資金來(lái)源

鐵路項目資金，分為資本金部分和融資部分，資本金部分由投資主體負責，資本金以外部分主要利用國內銀行貸款解決?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規劃建設工作意見(jiàn)的通知》提出，通過(guò)多種渠道增加鐵路建設資本金來(lái)源，確保中西部鐵路項目權益性資本金比例原則上不低于50%。本文主要從資本金角度，分析鐵路投資的資金來(lái)源。

從主體角度來(lái)看，按照《鐵路法》第二條，我國的鐵路包括：1.國家鐵路：國務(wù)院鐵路主管部門(mén)管理；2.地方鐵路：地方人民政府管理；3.專(zhuān)用鐵路：企業(yè)或者其他單位管理，專(zhuān)為本企業(yè)或者本單位內部提供運輸服務(wù)；4.鐵路專(zhuān)用線(xiàn)：指企業(yè)或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線(xiàn)路接軌的岔線(xiàn)。

干線(xiàn)鐵路由中央和地方共同出資，國鐵集團發(fā)揮主體作用，運營(yíng)管理由中國國家鐵路集團有限公司負責，各省市負責項目境內征地拆遷工作。地方政府以直接出資或者以征地拆遷補償費用入股等形式參與鐵路建設，出資部分通常包含省級出資和沿線(xiàn)地市出資。

城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線(xiàn)鐵路及鐵路專(zhuān)用線(xiàn)以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項目業(yè)主可自主選擇建設運營(yíng)方式。

（二）投資主體資金來(lái)源

1、中國國家鐵路集團有限公司出資部分

中國國家鐵路集團有限公司出資部分包括國鐵集團自有或自籌資金、中央預算內投資、鐵路建設基金、鐵路發(fā)展基金、鐵路建設債券。

（1）國鐵集團自有或自籌資金：在國家發(fā)改委對鐵路項目的批復中，常見(jiàn)表述為“中國國家鐵路集團有限公司出資XX億元，由企業(yè)自籌解決（中央預算內投資另行研究確定）”。

《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會(huì )資本投資建設鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》提出：全面開(kāi)放鐵路投資與運營(yíng)市場(chǎng)，積極鼓勵社會(huì )資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。推進(jìn)鐵路投融資方式多樣化，支持鐵路總公司以股權轉讓、股權置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式吸引社會(huì )資本，擴大鐵路建設資金籌集渠道。

（2）中央預算內投資：國家發(fā)改委將在項目可研批復中寫(xiě)明中央預算內投資的安排，后續將根據鐵路項目性質(zhì)和所在的區域，按不同比例計算資金支持規模。

項目資本金測算按照不高于項目總投的70%予以考慮?！笆奈濉逼陂g，中央預算內投資安排標準為：西部、東北、中部地區干線(xiàn)鐵路項目累計安排規模分別不高于資本金的40%、40%、30%；東部、中部、西部省份重點(diǎn)城市群跨省和區域骨干城際鐵路項目累計安排規模分別不高于資本金的10%、15%、20%；鐵路貨運能力提升項目安排規模不高于資本金的20%；中歐班列鐵路基礎設施提級改造項目安排規模不高于資本金的20%；對涉及欠發(fā)達地區尤其是西藏及四省涉藏州縣、南疆、重點(diǎn)沿邊等地區的鐵路項目，以及國家戰略明確支持的重大鐵路項目，經(jīng)論證可以適當加大中央預算內投資支持

（3）鐵路建設債券：鐵路建設債券為發(fā)改委企業(yè)債范疇，為政府支持債券，國家發(fā)改委負責對鐵路建設債券的發(fā)行進(jìn)行批復。

2022年6月，在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》中，明確支持中國國家鐵路集團有限公司發(fā)行3000億元鐵路建設債券，2022年10月獲得發(fā)改委正式批復。

（4）鐵路建設基金：指經(jīng)國務(wù)院批準征收的專(zhuān)門(mén)用于鐵路建設的政府性基金，納入預算管理，屬于政府性基金的中央收入科目，實(shí)行收支兩條線(xiàn)的管理方式。

鐵路建設基金由鐵路運輸企業(yè)在核收鐵路貨物運費時(shí)一并核收，在運費收款憑證中注明鐵路建設基金的征收標準和征收金額，并納入鐵路運輸企業(yè)運輸收入中單獨核算。

（5）鐵路發(fā)展基金：2014年的《鐵路發(fā)展基金管理辦法》正式推出了鐵路發(fā)展基金，當時(shí)的中國鐵路總公司作為政府出資人代表以及鐵路發(fā)展基金主發(fā)起人，積極吸引社會(huì )投資人。社會(huì )投資人作為基金公司優(yōu)先股股東，按約定優(yōu)先獲得穩定合理的投資回報，不直接參與鐵路發(fā)展基金經(jīng)營(yíng)管理。

鐵路發(fā)展基金是中央政府支持的、以財政性資金為引導的多元化鐵路投融資市場(chǎng)主體，投入鐵路發(fā)展基金的中央財政性資金，記作中國鐵路集團的國家資本金，資金來(lái)源包括鐵路建設基金、中央預算內投資、車(chē)輛購置稅。

《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會(huì )資本投資建設鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》提出：拓寬鐵路發(fā)展基金吸引社會(huì )資本的渠道，擴大基金募集規模，按照特事特辦的原則，支持通過(guò)設立專(zhuān)項信托計劃和公募基金產(chǎn)品募集資金。

2、地方出資部分

鐵路項目地方出資部分主要包括財政資金、鐵路建設專(zhuān)項資金、地方政府專(zhuān)項債券、地方鐵路發(fā)展基金、鐵路沿線(xiàn)收入反哺和企業(yè)出資。

（1）財政資金：在鐵路項目的工程可行性研究報告批復中，常見(jiàn)表述為“地方出資由相關(guān)?。ㄊ校┘把鼐€(xiàn)地方按照相關(guān)規定要求使用財政資金等出資”。這部分資金為地方政府按照政府收支管理的要求，為鐵路項目籌集建設資金，資金的使用情況體現在各省的年度財務(wù)決算報告及決算情況表中的一般公共預算支出-交通運輸支出-鐵路運輸部分。在企業(yè)投資的鐵路PPP項目中，財政資金還常以運營(yíng)期補貼的形式體現

（2）鐵路建設專(zhuān)項資金，為了加快本省鐵路發(fā)展，部分省市出臺相關(guān)文件，明確安排鐵路建設專(zhuān)項資金。綜合部分省份的鐵路建設專(zhuān)項資金安排來(lái)看，一般是在土地出讓收入中提取一定比例專(zhuān)項用于省內鐵路建設。

表2 部分省市鐵路建設專(zhuān)項資金文件

（3）地方政府專(zhuān)項債券：2019年，《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》提出了允許將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金（含國家重點(diǎn)支持的鐵路）。專(zhuān)項債在用于鐵路項目時(shí)，可根據項目實(shí)際情況，同時(shí)用作項目資本金和項目債務(wù)部分，并在進(jìn)行資金平衡測算后，使用“債貸結合”方案，進(jìn)行市場(chǎng)化融資。

（4）地方鐵路發(fā)展基金，很多地方成立了省級的地方鐵路發(fā)展基金，在省級層面通過(guò)吸引財務(wù)投資人等手段籌措鐵路項目資本金。

山東省在2016年山東省鐵路發(fā)展基金，山東鐵路發(fā)展基金有限公司（“山東鐵發(fā)”）是基金運營(yíng)主體。安徽省利用省級籌措的非債務(wù)性資金建立了鐵路建設投資基金，安徽省鐵路發(fā)展基金股份有限公司（“皖鐵基金”）是基金運營(yíng)主體。

（5）鐵路沿線(xiàn)土地收入的反哺，鐵路周邊區域土地的開(kāi)發(fā)、建設、運營(yíng)存在時(shí)間差，在鐵路土地取得收益前需要先投入資金進(jìn)行土地的收儲及一級開(kāi)發(fā)工作，在很長(cháng)的周期內，都需要地方政府做好籌劃和安排，滾動(dòng)做好產(chǎn)業(yè)和配套的開(kāi)發(fā)。在部分鐵路專(zhuān)項債項目中，這部分鐵路周邊土地的開(kāi)發(fā)收益，預計以運營(yíng)期補貼的形式通過(guò)政府性基金回流到項目。

（6）企業(yè)投資資金，社會(huì )資本以合資、獨資或政府和社會(huì )資本合作（PPP）等方式參與鐵路建設及營(yíng)運，主要以地方鐵路項目為主，包括城際鐵路和貨運鐵路項目等，在運營(yíng)期多需要政府提供可行性缺口補貼以滿(mǎn)足財務(wù)生存性。

3、社會(huì )資本參與出資部分

《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和擴大社會(huì )資本投資建設鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布之前，社會(huì )資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要是獨資和合資兩種模式，可以通過(guò)投資直接參與鐵路的建設與運營(yíng)?！兑庖?jiàn)》指出“支持鐵路總公司以股權轉讓、股權置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式吸引社會(huì )資本”，通過(guò)這幾種方式，社會(huì )資本可以選擇不直接參與鐵路建設運營(yíng)。

（1）股權轉讓

股權是公司的產(chǎn)權，包括控制權、所有權、分紅權、繼承權、增值權、轉讓權等。股權轉讓是一種物權變動(dòng)行為，股權轉讓后，股東基于股東地位而對公司所發(fā)生的權利義務(wù)關(guān)系全部同時(shí)移轉于受讓人，受讓人因此成為公司的股東，取得股東權。

2018年中國國家鐵路集團有限公司轉讓高鐵動(dòng)車(chē)組Wi-Fi公司49%經(jīng)營(yíng)權，引入民營(yíng)企業(yè)吉利、騰訊公司，成立國鐵吉訊科技有限公司。

2019年中國國家鐵路集團有限公司下屬中鐵特貨物流股份有限公司在上海聯(lián)合產(chǎn)權交易所掛牌的部分股權完成轉讓?zhuān)罱K東風(fēng)汽車(chē)、北京汽車(chē)、中車(chē)資本、京東物流、普洛斯、中集投資6家企業(yè)以23.65億元價(jià)格取得中鐵特貨15%的股權。

（2）股權置換和重組改制

股權置換目的通常在于引入戰略投資者或合作伙伴，并且不涉及控股權的變更，實(shí)現公司控股股東與戰略伙伴之間的交叉持股，以建立利益關(guān)聯(lián)。實(shí)踐中股權置換有三種方式，股權置換、股權加資產(chǎn)置換和股權加現金置換。

從2017年開(kāi)始，國鐵集團（原中國鐵路總公司）推進(jìn)“分類(lèi)投資建設和分層管理”為指導思想的合資鐵路改革，先后推出干支線(xiàn)股權置換和省級區域合資公司重組整合兩項改革。這兩項改革的目的在根本上都是為了理清鐵路領(lǐng)域的管理體制，實(shí)現干線(xiàn)向國鐵的集中，地方鐵路留給地方，即“分類(lèi)分層”。

干支線(xiàn)股權置換是指國鐵集團用其控股的支線(xiàn)鐵路股權，一比一兌換地方政府手中的干線(xiàn)鐵路股權。首批納入干支線(xiàn)股權置換改革的省份是湖南、河南、廣東、浙江、江西五省。省級區域合資公司重組整合是指每個(gè)省成立一家鐵路集團公司，將本省的鐵路公司和項目進(jìn)行整合，并接手原本由國鐵集團控股的部分支線(xiàn)鐵路資產(chǎn)，即“一省一公司”改革。首批推行省級區域合資公司重組整合改革省份是浙江、江蘇、海南、吉林和新疆五省區。

（3）資產(chǎn)并購

資產(chǎn)并購是指一個(gè)公司（通常稱(chēng)為收購公司）為了取得另一個(gè)公司（通常稱(chēng)為被收購公司）或目標公司的經(jīng)營(yíng)控制權而收購另一個(gè)公司的主要資產(chǎn)、重大資產(chǎn)、全部資產(chǎn)或實(shí)質(zhì)性的全部資產(chǎn)的投資行為。

2020年1月16日，京滬高鐵登陸上海證券交易所，募集資金全部用于收購京福安徽公司股權，京滬高鐵董事長(cháng)表示計劃通過(guò)收購京福安徽公司，從原來(lái)的線(xiàn)路型企業(yè)向未來(lái)的路網(wǎng)型企業(yè)過(guò)渡，提高公司的經(jīng)濟效益，立足運輸主業(yè)的同時(shí)，積極拓展各種多元化經(jīng)營(yíng)，打造最先進(jìn)的鐵路運輸企業(yè)。

三、總結

近十年，鐵路領(lǐng)域進(jìn)行了漫長(cháng)而曲折的改革，2013年撤銷(xiāo)鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，實(shí)現鐵路領(lǐng)域的政企分開(kāi)。2017年，中國鐵路總公司所屬18個(gè)鐵路局全部完成公司制改革，改制為鐵路局集團公司。2019年中國鐵路總公司由全民所有制企業(yè)改制成為公司制的中國國家鐵路集團有限公司，即國鐵集團。

無(wú)論是國鐵集團還是地方政府，對鐵路項目的資金需求始終處于高位，尤其是鐵路項目資本金比例較高，伴隨鐵路領(lǐng)域數年來(lái)的改革進(jìn)程，投資主體也不斷向社會(huì )領(lǐng)域開(kāi)放，資金來(lái)源途徑及方式不斷豐富。