2023年新增專(zhuān)項債重點(diǎn)內容解讀

2023年新增專(zhuān)項債重點(diǎn)內容解讀

地方政府專(zhuān)項債券作為帶動(dòng)擴大有效投資、穩定宏觀(guān)經(jīng)濟的重要手段，是積極財政政策“加力提效”的重要發(fā)力點(diǎn)之一。今年《政府工作報告》提出，政府投資和政策激勵要有效帶動(dòng)全社會(huì )投資，我國今年預算安排的新增專(zhuān)項債規模達到3.8萬(wàn)億元。在往年基礎上穩步擴容，這也體現了穩中求進(jìn)的工作總基調和積極財政政策要加力提效的導向。但面對地方融資需求和財政緊平衡形勢，當前仍需進(jìn)一步用好用足專(zhuān)項債、提升其投資拉動(dòng)力，切實(shí)提升專(zhuān)項債政策效能、有效支持高質(zhì)量發(fā)展。

本文擬從專(zhuān)項債的發(fā)行速度、投向領(lǐng)域、區域等方面分析，并進(jìn)一步探討對基建投資的影響。

重要內容及觀(guān)點(diǎn)

1、2023年專(zhuān)項債發(fā)行節奏繼續前置，新增專(zhuān)項債發(fā)行規模較去年同期更大。截至2023年5月7日，新增專(zhuān)項債券已發(fā)行16215.88億元，占提前批額度21900億元的74.05%，占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期，今年專(zhuān)項債已發(fā)行規模增加2196.97億元，且發(fā)行節奏進(jìn)一步靠前。以去年發(fā)行節奏為參考，并考慮到地方債前置發(fā)行穩增長(cháng)意義，預計今年二季度新增專(zhuān)項債發(fā)行將有所提速，形成發(fā)行高峰，對基建投資形成有力支撐。

2、專(zhuān)項債投向領(lǐng)域層面，從政策端看，新增了新型基礎設施、新能源項目?jì)纱笸断蝾I(lǐng)域；從項目端看，2023年一季度新增專(zhuān)項債主要投向仍為基建領(lǐng)域，投向保障房、棚改和舊改發(fā)行占比相比2022年末有所提升，土儲專(zhuān)項債仍然無(wú)新增。此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基礎而設施建設領(lǐng)域也占有專(zhuān)項債投向的一定規模。

3、專(zhuān)項債用于項目資本金范圍方面，從政策端看，增加了國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施，煤炭?jì)湓O施，新能源項目三大領(lǐng)域。干線(xiàn)機場(chǎng)變更為“干線(xiàn)和東部地區支線(xiàn)機場(chǎng)”，并將“排水”項目納入到項目資本金支持范疇，專(zhuān)項債用于資本金范圍從10個(gè)領(lǐng)域擴大到13個(gè)領(lǐng)域。項目端看，今年已公布發(fā)行的專(zhuān)項債資本金占發(fā)行規模的比重相比去年同期略有上升。分地區來(lái)看，云南省專(zhuān)項債用作項目資本金占比最高，達到了39.8%，山西和江蘇兩省專(zhuān)項債用作資本金的占比位居第二、第三，分別為17.0%和16.4%，但多數地區目前新增專(zhuān)項債用作資本金的比例較低，包括山東、浙江、四川在內的25各省市專(zhuān)項債用作項目資本金的比例均不足10%，仍有較大的提升空間。

4、專(zhuān)項債發(fā)行地區方面，截至5月7日，全國除吉林、西藏外，35個(gè)發(fā)行主體已發(fā)行16215.88億元新增專(zhuān)項債券。其中，廣東、四川、山東、河南新增專(zhuān)項債券發(fā)行規模超千億元，分別發(fā)行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外，發(fā)行規模超500億元的省份有9個(gè)，分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。結合去年以及今年各地新增專(zhuān)項債券發(fā)行數據以及各省限額空間看，經(jīng)濟發(fā)達省份債券發(fā)行規模更大，發(fā)行進(jìn)度更快。從歷年實(shí)際分配限額來(lái)看，地方政府財政實(shí)力越強、債務(wù)風(fēng)險越低、承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大，獲得發(fā)債額度就越大，反之則越小。建議重點(diǎn)關(guān)注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專(zhuān)項債發(fā)行規模大且限額內剩余額度較為充足的地區的專(zhuān)項債項目。

一、2023年專(zhuān)項債發(fā)行延續去年靠前發(fā)力態(tài)勢，發(fā)行規模再創(chuàng )新高

當前，受經(jīng)濟下行壓力、土地市場(chǎng)低迷等多重因素影響，一季度地方財政收入依然增長(cháng)乏力。其中地方政府性國有土地使用權出讓收入在去年大幅下滑基礎上，今年一季度再次同比下降27%。受此影響，地方財政政策發(fā)力更加依賴(lài)舉債，這也體現在了今年專(zhuān)項債的發(fā)行節奏上。

2023年專(zhuān)項債發(fā)行節奏繼續前置，新增專(zhuān)項債發(fā)行規模較去年同期更大。3月5日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》中明確，2023年要適度增加地方政府專(zhuān)項債券規模。全年新增專(zhuān)項債務(wù)限額38000億元，較去年增加1500億元。從發(fā)行速度來(lái)看，截至2023年5月7日，新增專(zhuān)項債券已發(fā)行16215.88億元，占提前批額度21900億元的74.05%，占全年總額度38000億元的42.67%。相比去年同期（2022年5月7日，新增專(zhuān)項債券已發(fā)行14018.91億元，占提前批額度14600億元的96.02%，占全年總額度36500億元的38.41%。），今年專(zhuān)項債已發(fā)行規模增加2196.97億元，且發(fā)行節奏進(jìn)一步靠前。

以去年發(fā)行節奏為參考，并考慮到地方債前置發(fā)行穩增長(cháng)意義，預計今年二季度新增專(zhuān)項債發(fā)行將有所提速，形成發(fā)行高峰，對基建投資形成有力支撐。

二、2023年專(zhuān)項債投向領(lǐng)域

（一）政策端：專(zhuān)項債資金投向增加兩個(gè)領(lǐng)域

2022年5月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)【2022】12號）強調：“在前期確定的交通基礎設施、能源、保障性安居工程等9大領(lǐng)域基礎上，適當擴大專(zhuān)項債券支持領(lǐng)域，優(yōu)先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入支持范圍?！敝链?，專(zhuān)項債券資金的投向擴展到“9+2”領(lǐng)域。此外，根據國家發(fā)改委公布的《地方政府專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域（2022年修訂版)》，“新能源”領(lǐng)域應合并到“能源”領(lǐng)域，官方的專(zhuān)項債投向領(lǐng)域應為十大領(lǐng)域。對比2022年專(zhuān)項債券投向領(lǐng)域，具體變化情況見(jiàn)下表。

（二）項目端：基建仍為新增專(zhuān)項債主要投向，投向保障房、舊改、棚改的占比有所提升，新基建有望成新趨勢

從具體投向看，2023年一季度新增專(zhuān)項債主要投向仍為基建領(lǐng)域，投向保障房、棚改和舊改占比有所提升，土儲專(zhuān)項債仍然無(wú)新增。2023年一季度，約有47.5%的專(zhuān)項債投向傳統基建領(lǐng)域（交通運輸、市政建設和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施建設），較2022年的50.3%略有下降。投向保障房、舊改、棚改的專(zhuān)項債的占比為14.8%，較2022年末的11.0%有所提升。

此外，今年由于政策端新增加了新基建投向，新型基礎而設施建設領(lǐng)域也占有專(zhuān)項債投向的一定規模。Wind數據顯示，一季度投向新型基礎設施建設的專(zhuān)項債規模約87億元，占同期新增專(zhuān)項債發(fā)行規模0.6%。該占比較小，但代表了新的趨勢。新基建項目主要支持市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化；軌道交通、機場(chǎng)、高速公路等傳統基礎設施智能化改造；云計算、數據中心、人工智能基礎設施等。

從今年專(zhuān)項債資金投向看，已發(fā)行的專(zhuān)項債主要集中在交通運輸、市政建設和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施建設、保障房、舊改、棚改等國家和地方戰略性重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域，其發(fā)行增強了民間資本投資信心，有力地帶動(dòng)了多領(lǐng)域多行業(yè)多種所有制有效投資的擴大，充分發(fā)揮了政府投資對民間資本“四兩撥千斤”的撬動(dòng)作用和杠杠桿效應。

專(zhuān)項債的投資帶動(dòng)作用也反應在了基建增速數據上。根據國家統計局3月15日公布的最新數據，今年前兩個(gè)月，我國基礎設施投資穩定增長(cháng)，基礎設施投資同比增長(cháng)9.0%，增速比全部固定資產(chǎn)投資高3.5%。在專(zhuān)項債帶動(dòng)投資的有效支持下，雖然處于一季度基建開(kāi)工的淡季，但基礎設施投資仍取得了較快增長(cháng)。

三、2023年專(zhuān)項債用于項目資本金范圍

（一）政策端：專(zhuān)項債用于項目資本金增加三個(gè)領(lǐng)域

根據《國家發(fā)展改革委關(guān)于盤(pán)活地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額存量做好專(zhuān)項債券項目有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2022〕1440號)以及發(fā)改委《地方政府專(zhuān)項債券可用作項目資本金的行業(yè)（2022年修訂版)》可用作項目資本金領(lǐng)域增加了國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施，煤炭?jì)湓O施，新能源項目(包括大型風(fēng)電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮可再生能源供熱、深遠海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車(chē)充電樁)等。干線(xiàn)機場(chǎng)變更為“干線(xiàn)和東部地區支線(xiàn)機場(chǎng)”，并將“排水”項目納入到項目資本金支持范疇，由10個(gè)領(lǐng)域擴大到13個(gè)領(lǐng)域。對比2022年專(zhuān)項債券可用作資本金項目領(lǐng)域，具體變化情況見(jiàn)下表。

值得注意的是，今年專(zhuān)項債投向領(lǐng)域有望繼續擴大。3月1日，財政部部長(cháng)劉昆在國新辦“權威部門(mén)話(huà)開(kāi)局”系列主題新聞發(fā)布會(huì )上表示，今年專(zhuān)項債投向將在重點(diǎn)支持現有11個(gè)領(lǐng)域項目建設基礎上，適量擴大資金投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，持續加力重點(diǎn)項目建設，形成實(shí)物工作量和投資拉動(dòng)力，有效支持高質(zhì)量發(fā)展。專(zhuān)項債投向領(lǐng)域的進(jìn)一步拓展，有利于尋找更多優(yōu)質(zhì)項目，提高項目?jì)?，避免資金與項目錯位。

（二）項目端：專(zhuān)項債用作項目資本金比例略有提升

2022年廣東、山東、江蘇的專(zhuān)項債資本金使用規模最大，云南省專(zhuān)項債資本金占本省發(fā)行規模的比重最高。去年絕大多數省級政府都有專(zhuān)項債資本金的使用，使用體量較大的還是幾個(gè)大省，如廣東、山東、江蘇等。這些省份本身的專(zhuān)項債發(fā)行規模就比較大，水漲船高，資本金體量就會(huì )比較多。云南省的資本金使用規模雖不算多，但資本金占本省新增專(zhuān)項債發(fā)行規模的比重比較高，達到了23.7%，接近了政策上限。

今年已公布發(fā)行的專(zhuān)項債資本金占發(fā)行規模的比重相比去年同期略有上升。2023年已公布發(fā)行明細的新增專(zhuān)項債中有1052億元左右用作資本金，占到同期新增專(zhuān)項債的7.8%左右，較2022年的6.6%小幅提升。分地區來(lái)看，云南省專(zhuān)項債用作項目資本金占比最高，達到了39.8%，山西和江蘇兩省專(zhuān)項債用作資本金的占比位居第二、第三，分別為17.0%和16.4%，但多數地區目前新增專(zhuān)項債用作資本金的比例較低，包括山東、浙江、四川在內的25各省市專(zhuān)項債用作項目資本金的比例均不足10%。

考慮到專(zhuān)項債券資金用于項目資本的規模占各省份專(zhuān)項債券規模的比例25%的上限規定，并結合各地去年全年發(fā)行規?？?，今年除云南省之外的其余省份專(zhuān)項債資本金占發(fā)行規模的比例遠不及政策上限，仍有較大的提升空間。

四、專(zhuān)項債發(fā)行地區進(jìn)一步向經(jīng)濟發(fā)達省份集中

在疫情拖累消費和經(jīng)濟的背景下，新增債券成為各地穩投資的重要工具。整體來(lái)看，2022年及2023年新增專(zhuān)項債券的分配，均符合“資金跟著(zhù)項目走”、向經(jīng)濟大省傾斜等特點(diǎn)。

從去年全年地方政府新增專(zhuān)項債券發(fā)行規模來(lái)看，2022年廣東、山東、河南、河北、四川、浙江等省份新增專(zhuān)項債發(fā)行規模超2000億元。其中，廣東3723億元、山東2981億元、河南2480億元、河北2294億元、四川2270億元、浙江2265億元。此外，發(fā)行規模超1300億元的省份有7個(gè)，分別是湖北1848億元、江蘇1760億元、江西1733億元、安徽1707億元、福建1507億元、湖南1486億元、重慶1354億元。

2023年截至5月7日，全國除吉林、西藏外，35個(gè)發(fā)行主體已發(fā)行16215.88億元新增專(zhuān)項債券。其中，廣東、四川、山東、河南新增專(zhuān)項債券發(fā)行規模超千億元，分別發(fā)行1769.78億元、1339.00億元、1185.95億元、1050.77億元。此外，發(fā)行規模超500億元的省份有9個(gè)，分別是河北省989.93億元、江蘇省796.94億元、福建省755.00億元、浙江省735.24、重慶市617.14億元、江西省596.49億元、安徽省559.11億元、湖北省543.35億元、湖南省507.15億元。

從限額內剩余空間來(lái)看，截至2023年3月末，限額內剩余額度較多的省份為廣東、上海、浙江、山東、江蘇、河北，剩余額度均超過(guò)2000億元。歷史剩余額度一方面將為未來(lái)債務(wù)發(fā)行提供空間，另一方面能夠提供再融資債券發(fā)行空間，助力隱性債務(wù)化解。而黑龍江、西藏、寧夏、青海、貴州、海南、甘肅限額內剩余額度較小，在500億元以下，可用空間有限。從債務(wù)類(lèi)型分類(lèi)來(lái)看，經(jīng)濟發(fā)達地區專(zhuān)項債剩余額度較高，表明項目?jì)漭^多，如廣東、浙江、山東、上海、江蘇、四川等地。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區，其一般債剩余額度普遍高于專(zhuān)項債，或是因為其專(zhuān)項債項目?jì)洳蛔?，亦或是其債?wù)風(fēng)險情況相對較高，中央在專(zhuān)項債“資金跟著(zhù)項目走”的分配原則下，其分配額度相對較小。如內蒙古、山西、新疆、遼寧等地。

結合去年以及今年各地新增專(zhuān)項債券發(fā)行數據以及各省限額空間看，經(jīng)濟發(fā)達省份債券發(fā)行規模更大，發(fā)行進(jìn)度更快。一方面，這些省份財政實(shí)力強，債券更易得到投資者認可，而當地經(jīng)濟體量大，也對新增債券需求更大。另一方面，為了防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，我國對地方債采取限額管理，為地方舉債設立“天花板”。根據財政部《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》的規定，其在分配新增發(fā)債額度時(shí)，會(huì )統籌考慮地方財政實(shí)力、債務(wù)風(fēng)險、融資需求、項目成熟程度、國家宏觀(guān)調控需要等因素。從歷年實(shí)際分配限額來(lái)看，地方政府財政實(shí)力越強、債務(wù)風(fēng)險越低、承擔中央重大項目支出越多、融資需求越大，獲得發(fā)債額度就越大，反之則越小。建議重點(diǎn)關(guān)注廣東、浙江、山東、江蘇、河北、四川等新增專(zhuān)項債發(fā)行規模大且限額內剩余額度較為充足的地區的專(zhuān)項債項目。

五、結語(yǔ)

去年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議、今年的政府工作報告均反復強調“穩增長(cháng)”，并提出用政府投資和政策激勵有效帶動(dòng)全社會(huì )投資，今年擬安排地方政府專(zhuān)項債券3.8萬(wàn)億元，加快實(shí)施“十四五”重大工程，實(shí)施城市更新行動(dòng)等。

根據國家統計局發(fā)布數據，今年一季度GDP實(shí)際增速為4.5%，而全年GDP增速目標在5%左右，可以預見(jiàn)，后續政策將側重支持專(zhuān)項債盡快形成實(shí)物工作量、提升資金使用效益，撬動(dòng)基建投資，以更好發(fā)揮穩增長(cháng)功效。

來(lái)源：中建一局投資運營(yíng)公司法律合規部