EOD項目紅線(xiàn)之隱性債系列四:EOD項目策劃如何規避隱性債風(fēng)險導讀
在歷次EOD項目試點(diǎn),以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校分?,都有?zhù)類(lèi)似于“項目實(shí)施必須嚴格依法依規,嚴禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求,地方政府隱性債是EOD項目開(kāi)展時(shí)的一條紅線(xiàn),想將EOD作為隱性債的一個(gè)途徑具有很大的法律風(fēng)險。
但是在EOD項目開(kāi)展中,不可避免的會(huì )出現政府與社會(huì )資本出資、融資的動(dòng)作,什么樣的行為會(huì )被判定為隱性債呢?如何才能規避隱性債風(fēng)險?
本系列文章將深入研究隱性債,為您展開(kāi)隱性債出現的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規避風(fēng)險等內容,具體分為四篇:
隱性債的起源
隱性債的政策導向
隱性債的界定
EOD項目策劃如何規避隱性債風(fēng)險
隱性債風(fēng)險在項目運作的過(guò)程中不可忽視,然而每個(gè)政府項目必然都會(huì )涉及到融資、財政資金支付,辰于的統計數據來(lái)看,已有EOD項目中政府資金的參與度更是達到了100%。合規的使用政府財政資金,才能保證EOD項目的順暢啟動(dòng)、落地。
不過(guò)EOD項目從試點(diǎn)到今天也只有2年多的時(shí)間,截至當前,尚未出現嚴重的EOD項目違規舉債案例。由于EOD和PPP項目在監管上具有一定的相似度,因此我們將從PPP項目取經(jīng),結合EOD項目的政策要求,分析EOD項目規避隱性債風(fēng)險的要點(diǎn)。
從PPP項目的監管找經(jīng)驗
PPP從2015年開(kāi)始推廣,2017年就由于產(chǎn)生隱性債問(wèn)題收緊監管,2022年4月26日召開(kāi)的中央財經(jīng)委員會(huì )第十一次會(huì )議上,首次提出要“要推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作模式規范發(fā)展、陽(yáng)光運行”,2022年11月11日,財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作(PPP)規范發(fā)展、陽(yáng)光運行的通知》(財金〔2022〕119號),全文共十四條,進(jìn)一步規范PPP模式的運行。
總的來(lái)說(shuō),PPP模式的監管側重點(diǎn)從“量”到“質(zhì)”轉變,“規范”是目前監管的核心目標,只要項目規范運行就不會(huì )構成隱性債風(fēng)險。從隱性債風(fēng)險的角度,“規范”的要求主要包括以下幾個(gè)方面:
把握PPP模式的適用范圍
PPP模式宗旨在于改革創(chuàng )新公共服務(wù)供給機制和投入方式,通過(guò)引入市場(chǎng)機制和資源,促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效,不是什么項目都能往上靠,什么內容都能往里裝的。
具體而言有這樣的幾條要求:屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(cháng)期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營(yíng)內容。PPP模式最終的目的是要靠社會(huì )資本提供公共服務(wù),服務(wù)內容的公益性比較強,商業(yè)地產(chǎn)、招商引資這些內容并不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域,因此不能入庫。而有的項目只有工程建設沒(méi)有運營(yíng)的內容,沒(méi)有提供什么公共服務(wù),也是禁止入庫的類(lèi)型。
符合財政承受能力10%紅線(xiàn)約束
政策明確要求PPP項目要“嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過(guò)當年本級一般公共預算支出10%的紅線(xiàn)”,并且禁止“借用”未受益地區財政承受能力空間、不合理預測一般公共預算支出規模和增長(cháng)率、“報小建大”等方式來(lái)規避此項約束。
政府與社會(huì )資本風(fēng)險共擔
政府與社會(huì )資本兩方就如同“男婚女配”一樣,通過(guò)緊密合作開(kāi)展PPP項目,兩者對PPP項目的風(fēng)險是共同承擔的關(guān)系,更準確的說(shuō),有的風(fēng)險應當由社會(huì )資本承擔,有的風(fēng)險應當由政府承擔,如果讓社會(huì )資本承擔政府應當承擔的責任,那么除非PPP項目有其他優(yōu)厚的條件,否則肯定是無(wú)人問(wèn)津;反過(guò)來(lái),如果政府承擔了一些不應當政府承擔的風(fēng)險,這個(gè)項目定然有貓膩,大概率是政府有求于社會(huì )資本,通過(guò)PPP項目來(lái)舉債了。
在政策禁止的幾類(lèi)明確的隱性債中,基本都可以歸結為風(fēng)險的不合理分擔——約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì )資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會(huì )資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實(shí)債方式。這些基本都是通過(guò)條款方式讓政府幫助社會(huì )資本規避項目收益風(fēng)險,或者幫助社會(huì )資本收回資本金等,顯然本質(zhì)上兩者只是債權交易,政府拿錢(qián),社會(huì )資本賺利息。
關(guān)于什么是“社會(huì )資本”,《財政部關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會(huì )資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)說(shuō)得很清楚:“國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同,地方政府融資平臺公司不得作為社會(huì )資本方”,2022年11月發(fā)布的119號文再次明確“地方財政部門(mén)應會(huì )同有關(guān)方面加強對PPP項目社會(huì )資本方資質(zhì)的穿透管理,防止內幕交易、關(guān)聯(lián)交易,防止政企權責不清和地方保護主義”,PPP項目不能成為搞“自我循環(huán)”、虛增財政收入支出的途徑。
回報與績(jì)效關(guān)聯(lián)
在PPP項目中,社會(huì )資本提供公共服務(wù),政府對社會(huì )資本提供的服務(wù)質(zhì)量是有監管責任的,企業(yè)所獲支付必須與按合同規定的產(chǎn)出要求/指標所進(jìn)行的績(jì)效評估結果關(guān)聯(lián),回報取決于競爭與自身效率。
不合規的PPP項目目的不完全是為了提供公共服務(wù),往往會(huì )弱化績(jì)效評價(jià),或者績(jì)效評價(jià)與付費多寡沒(méi)有必然聯(lián)系。政策已經(jīng)明確禁止了這些情形下入PPP庫:通過(guò)政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報,但未建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制的;政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付,導致某一時(shí)期內財政支出壓力激增的;項目建設成本不參與績(jì)效考核,或實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%,固化政府支出責任的項目。
EOD項目策劃要點(diǎn)分析
從PPP的監管中可以看到,合規的PPP項目必然有著(zhù)合理合規的出發(fā)點(diǎn)(在提高效率低前提下,提供更好的公共服務(wù)),合規的采購程序,合規的履約過(guò)程,EOD項目也是如此。
把握EOD的初衷
EOD,生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式,顧名思義,要實(shí)現生態(tài)環(huán)境環(huán)保和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相輔相成共同發(fā)展的目的,將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的價(jià)值內部化,推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現。
掌握了EOD項目開(kāi)展的初衷,就能掌握什么樣的項目更受歡迎(入庫的概率更高):
1、生態(tài)環(huán)境治理的效果要突出,換句話(huà)說(shuō),如果項目是為了解決比較嚴重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的話(huà),那么項目開(kāi)展的必要性和緊迫性也就更強,入庫的概率就更高。如果項目不太有生態(tài)環(huán)境治理的需求,那么也就更難與EOD模式扯上關(guān)系了。
2、生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間具有融合互補的特性。EOD項目定然會(huì )包含生態(tài)環(huán)境治理的內容和產(chǎn)業(yè)導入開(kāi)發(fā)的內容,兩者不是簡(jiǎn)單的相加關(guān)系,而是要實(shí)現1+1>2的效果。換句話(huà)說(shuō),生態(tài)環(huán)境治理的外部性?xún)r(jià)值,要通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更好更快點(diǎn)發(fā)展轉換為內部性,這是綠水青山轉換成金山銀山的過(guò)程,最終減少政府在生態(tài)環(huán)境保護上的投資。當然,產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的過(guò)程也必須保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境部明確的三條選取關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的原則,分別是契合當地社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項目收益能力強,在項目策劃中應當深入融會(huì )貫通。與PPP項目一樣,EOD項目也不是什么都能往里面裝的。
項目落地過(guò)程合法合規
EOD項目開(kāi)展并不是另外開(kāi)一條捷徑,現行的關(guān)于政府采購、政府投資、土地等政策均要嚴格遵守。如果項目采用PPP模式推進(jìn),那么需要完成入庫工作,滿(mǎn)足PPP項目入庫的各項要求。
值得注意的是,EOD項目并不全都是政府投資項目,也可以是企業(yè)投資項目,但是為了實(shí)現生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效融合,EOD項目要求必須是一個(gè)市場(chǎng)主體統籌實(shí)施,兩只手一起抓,建設運維一體化實(shí)施。
完善的項目履約監管機制
EOD與PPP一樣,都要求加強績(jì)效考核和履約管理,比較特殊的一點(diǎn)是,EOD項目的一個(gè)主要目的是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護治理,拿其他產(chǎn)業(yè)的收益來(lái)反哺生態(tài)環(huán)境治理,減少政府在生態(tài)環(huán)境保護治理上的資金投入,所以政府方更加在意的是EOD項目實(shí)施主體在生態(tài)環(huán)境治理上的成效。生態(tài)環(huán)境部也明確,EOD項目要明確生態(tài)環(huán)境治理成效要求,建立健全績(jì)效評價(jià)及考核機制。而至于其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況,在政府允許的范圍合法開(kāi)展即可,實(shí)施主體需要承擔關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)運營(yíng)不佳的收益風(fēng)險,政府也不會(huì )過(guò)多的對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)提出考核要求。
總結的來(lái)說(shuō),EOD項目應當通過(guò)項目策劃,努力實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益能夠覆蓋生態(tài)環(huán)境治理成本,盡量減少政府資金的投入,才能從根本上規避隱性債的風(fēng)險,如果不能實(shí)現,也要遵守現行法律法規,規范操作,健全項目各項機制。