區域綜合開(kāi)發(fā)項目的底層邏輯

區域綜合開(kāi)發(fā)項目的底層邏輯

一、區域綜合開(kāi)發(fā)的范疇

城市更新、片區開(kāi)發(fā)、綜合開(kāi)發(fā)、EOD、TOD等僅僅是一種項目范疇、領(lǐng)域和類(lèi)別，并不是一種具體可操作的合作模式或實(shí)施模式，這些類(lèi)別的項目區別并不大，拆開(kāi)來(lái)看，都是一些公益類(lèi)、基礎設施、公共服務(wù)設施類(lèi)以及經(jīng)營(yíng)性項目的組合和搭配，部分項目可能涉及商住地產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)載體開(kāi)發(fā)的環(huán)節，大多都需要履行市場(chǎng)化招拍掛程序。筆者將上述項目同意歸納為“區域綜合開(kāi)發(fā)項目”。

其中：

城市更新主要是根據城市規劃和產(chǎn)業(yè)布局，通過(guò)再開(kāi)發(fā)、改造、拆除重建、整治改善、保護等方式，優(yōu)化城市空間形態(tài)和功能布局，完善基礎設施和公共服務(wù)設施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續性發(fā)展和歷史文化保護傳承，實(shí)現城市產(chǎn)業(yè)動(dòng)能升級、人口合理聚集、環(huán)境品質(zhì)提升、居住幸福感提高等的系統性工程。

片區開(kāi)發(fā)概念最早源于“自然資源部關(guān)于《土地征收“成片開(kāi)發(fā)”標準（試行）》（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告”（2020年第72號），是指在國土空間規劃確定的城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的集中建設區，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)。同時(shí)在部委相關(guān)文件中，也多見(jiàn)“綜合開(kāi)發(fā)模式”、“一體化實(shí)施”、“連片開(kāi)發(fā)”等，有關(guān)片區開(kāi)發(fā)的合規性要點(diǎn)詳見(jiàn)文章《片區開(kāi)發(fā)項目合規要點(diǎn)！》

“XOD模式”，是TOD（公共交通導向）、EOD(教育設施導向或生態(tài)環(huán)境導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）、AOD模式（政府規劃導向）、SOD模式（社會(huì )服務(wù)設施導向）、POD（城市公園等生態(tài)設施導向）等在內的、滿(mǎn)足現代城鎮發(fā)展多種需求的開(kāi)發(fā)模式的統稱(chēng)。XOD是綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項目中經(jīng)營(yíng)屬性最強，最有可能實(shí)現資金自平衡的領(lǐng)域。

諸如上述三類(lèi)的項目投資內容往往包含土地一級整理、公益性基礎設施項目、有一定收入的經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目、市場(chǎng)化的房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入和孵化、城市基礎設施的運營(yíng)等。收入來(lái)源主要為區域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費）以及運營(yíng)租賃收益、房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)收益、物業(yè)管理收益等等。

不論此類(lèi)項目的合作模式是什么樣的，諸如PPP、BOT、投資人+EPC、股權合作、附加條件傳統招等，都沒(méi)有改變項目本身的經(jīng)濟屬性和內在邏輯，即項目或區域本身的收入要能覆蓋掉總投資并實(shí)現合理收益，實(shí)現各方的經(jīng)濟目標并滿(mǎn)足適時(shí)退出的需求。這一點(diǎn)不論是站在政府的經(jīng)濟社會(huì )效益還是社會(huì )資本的財務(wù)效益以及可持續角度，都是高度一致的。

二、區域綜合開(kāi)發(fā)項目推進(jìn)難的原因

大部分區域綜合開(kāi)發(fā)項目?jì)H僅依靠產(chǎn)業(yè)導入的稅收和專(zhuān)項收入能夠給到社會(huì )資本的部分以及城市運營(yíng)的收入，很難在短期內覆蓋投資和實(shí)現收益，這也是為什么綜合開(kāi)發(fā)沒(méi)有專(zhuān)項債和PPP好用的原因，在PPP模式和專(zhuān)項債項目中只是將本應在建設期就即時(shí)支付的財政資金分攤到較長(cháng)的運營(yíng)期去支付，時(shí)間換取了空間，并通過(guò)“兩評一案”或“兩案一書(shū)”等系統性要件，考慮資金時(shí)間價(jià)值、機會(huì )成本和影子價(jià)格后，去得出項目經(jīng)濟價(jià)值要優(yōu)于傳統的財政直接支出的結論。

無(wú)法平衡的項目總投資，最終還是要通過(guò)土地出讓或者土地商業(yè)開(kāi)發(fā)的收益來(lái)平衡，然而面對國家對地方政府隱性債務(wù)的強監管以及國有資本擔保的重重限制，對賭未來(lái)土地出讓收益的項目資金平衡模式，越來(lái)越顯得力不從心。主要原因兩個(gè)方面：

一是2019年的財金10號文發(fā)布以來(lái)，PPP項目不得從政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算安排PPP項目運營(yíng)補貼支出，PPP模式與片區開(kāi)發(fā)的匹配性發(fā)生了偏差，以通過(guò)“兩評一案”論證并納入財政部PPP項目庫的城鎮綜合開(kāi)發(fā)項目基本成為不可能，但是經(jīng)濟要往前發(fā)展，要保持一定的增速，也不能光靠消費來(lái)拉動(dòng)，投資無(wú)疑是拉動(dòng)經(jīng)濟前進(jìn)的最有力方式，沒(méi)有之一，而投資拉動(dòng)經(jīng)濟的核心工作就是打造基礎設施和產(chǎn)業(yè)配套，進(jìn)而實(shí)現招商引資和產(chǎn)業(yè)導入目標，因此各地政府都在積極探索新的合作模式和發(fā)展路徑，包括不限于政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導基金、運用社會(huì )投資人資金等，各種創(chuàng )新模式的片區開(kāi)發(fā)應運而生。

二是對賭未來(lái)土地出讓收益極其容易新增地方政府隱性債務(wù)，有關(guān)隱性債務(wù)已在《地方政府隱性債務(wù)的邏輯與界定》一文中已經(jīng)系統闡述，隱性債務(wù)主要五個(gè)方面：

1、在法定債務(wù)預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及政府違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。

2、依靠財政資金償還或者提供擔保、回購等信用支持的融資，政府出具承諾或擔保性質(zhì)的文件。

3、以國有資產(chǎn)為相關(guān)單位和個(gè)人融資進(jìn)行抵押、質(zhì)押以及以售后回租、售后回購等的方式變相抵押、質(zhì)押。

4、 以公益性資產(chǎn)或儲備土地抵押、質(zhì)押或注入地方國企，以預期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源的融資。

5、 PPP、政府投資基金、政府購買(mǎi)服務(wù)等，約定或要求由地方政府回購其投資本金、承擔其投資本金損失、保證其最低收益。

三、區域綜合開(kāi)發(fā)終究還是要靠經(jīng)濟增量來(lái)拉動(dòng)

地方政府和地方平臺為了推動(dòng)區域綜合開(kāi)發(fā)項目的進(jìn)展，同時(shí)規避地方政府隱性債務(wù)，矛頭自然指向了房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。土地的二級開(kāi)發(fā)收益是否能夠真的按照預期實(shí)現將會(huì )成為決定項目成敗的關(guān)鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國民經(jīng)濟體量和實(shí)體經(jīng)濟有力的基礎上的，同時(shí)，房地產(chǎn)是對政策變化和市場(chǎng)預期最敏感的領(lǐng)域之一，極易引發(fā)系統性風(fēng)險，一旦出現供需失衡的狀況，就可能會(huì )對整個(gè)項目的二級開(kāi)發(fā)現金流產(chǎn)生致命的影響。

一些地方實(shí)力較強的平臺公司在綜合開(kāi)發(fā)項目中充當著(zhù)“實(shí)施主體”或“操盤(pán)手”的角色，土地由其獲取，開(kāi)發(fā)收益由其獲得，進(jìn)而反哺到?jīng)]有收益的基礎設施項目的投資，過(guò)程中可能需要其他社會(huì )資本給予一定的階段性的權益性或債務(wù)性資金支持，土地開(kāi)發(fā)的節奏也整體上與項目實(shí)施的進(jìn)程相匹配，小步起跑，過(guò)程加速，臨門(mén)沖刺，通過(guò)一些年的努力，實(shí)現了一定區域內項目的落地實(shí)施和滾動(dòng)發(fā)展，積累了一定的財稅收入，財政收支可持續發(fā)展，也壯大了地方國有企業(yè)資金、資產(chǎn)和資本，培育了產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，實(shí)現了產(chǎn)業(yè)聚集和抱團發(fā)展。

但是在實(shí)操中，很多地方平臺公司，還是希望社會(huì )資本去兜底拍地、開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售、運營(yíng)，利用二級開(kāi)發(fā)的收益反哺基礎設施和公共服務(wù)設施。房地產(chǎn)究竟能不能撐起一個(gè)片區，并不是幾個(gè)概念性規劃、策劃方案、市場(chǎng)調研報告就能穿透的，而是需要在實(shí)施過(guò)程中，堅持房住不炒的大方向，杜絕拿地行為的“硬著(zhù)陸”，要順著(zhù)城市的脈絡(luò )和底蘊，尊重地方人文、環(huán)境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面，做大國民經(jīng)濟體量，實(shí)現實(shí)體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)實(shí)業(yè)的良性發(fā)展，逐步實(shí)現人口、資本、資源的優(yōu)化配置，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力，實(shí)現房地產(chǎn)市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟的兩條增長(cháng)曲線(xiàn)的耦合。只有強大的經(jīng)濟體量和產(chǎn)業(yè)競爭力才是區域綜合開(kāi)發(fā)項目能夠高質(zhì)量平穩發(fā)展的根基。