PPP爭議解決系列

PPP爭議解決系列

在PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛中

政府方在什么情況下

可以“合同目的無(wú)法實(shí)現”為由

而提前終止項目協(xié)議？

在此情況下

社會(huì )資本方是否只能“坐以待斃”

而自擔投入資金損失？

本文將從一起BOT合同糾紛案例出發(fā)

管窺司法實(shí)踐中

對因“不能實(shí)現合同目的”

而解除PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的判斷標準

以及在該法定解除事由成就時(shí)

如何確定賠償或補償責任的問(wèn)題

全文速覽

一 、裁判要旨

二、案例概覽

1、案涉BOT項目的協(xié)議主體

2、政府方以社會(huì )資本方存在先期違約導致合同目的無(wú)法實(shí)現為由行使法定解除權而終止案涉協(xié)議

3、政府方與社會(huì )資本方因提前終止及終止賠償涉訴

三、裁判規則解讀

1、PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的“合同目的無(wú)法實(shí)現”如何評判？

2、政府方因合同目的無(wú)法實(shí)現而行使法定解除權，社會(huì )資本方是否應自擔損失？

四、啟示和建議

一 、裁判要旨

中節能環(huán)保投資發(fā)展（江西）有限公司與永新縣工業(yè)開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )合同糾紛案【（2015）吉中民二終字第241號】

PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議生效后未履行完畢之前，一方當事人不履行協(xié)議約定或履行協(xié)議約定不符合協(xié)議要求，雖項目協(xié)議未明確約定該情形下另一方當事人有權解除合同，但，該當事人的違約行為已造成合同目的落空的結果，對方當事人有權依據《民法典》第五百六十三條（原《合同法》第九十四條）規定行使法定解除權。

在此情況下，政府方依法單方解除PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議且無(wú)其他違約情形的，社會(huì )資本方應自擔損失。但因社會(huì )資本方的勞動(dòng)成果還可以再利用，結合公平原則及節約資源、減少損失等角度出發(fā)，政府方應當合理地補償社會(huì )資本方的實(shí)際損失，具體損失金額結合庭審情況及司法鑒定意見(jiàn)綜合確定。

二、案例概覽

1.案涉BOT項目的協(xié)議主體。

2012年7月30日，就案涉江西永新縣工業(yè)開(kāi)發(fā)區污水處理BOT項目，社會(huì )資本方中節能公司與政府方永新縣管委會(huì )簽訂了《特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議》等案涉協(xié)議，約定：永新縣管委會(huì )授予中節能公司在特許經(jīng)營(yíng)期30年內獨家進(jìn)行案涉項目實(shí)施并取得污水處理服務(wù)費等權利；電鍍企業(yè)產(chǎn)生的廢水，由電鍍企業(yè)自行處理達標后直接排放，不納入本項目污水收集管網(wǎng)。

2.政府方以社會(huì )資本方存在先期違約導致合同目的無(wú)法實(shí)現為由行使法定解除權而終止案涉協(xié)議。

中節能公司自行委托第三方就案涉項目進(jìn)行了環(huán)評申報，后江西省環(huán)境保護廳出具評估意見(jiàn)，明確“該污水處理廠(chǎng)……主要收集處理永新縣工業(yè)園區一期、二期規劃區域（除電鍍集控區及皮革產(chǎn)業(yè)園）工業(yè)廢水和生活廢水”。2013年7月至9月，永新縣管委會(huì )以中節能公司單方擅自把皮革污水排除在綜合污水廠(chǎng)污水處理范圍之外，導致合同目的不能實(shí)現為由，三次發(fā)函要求解除案涉協(xié)議。

 3.政府方與社會(huì )資本方因提前終止及終止賠償涉訴。

永新縣管委會(huì )于2013年10月23日向永新縣法院起訴要求解除案涉協(xié)議。中節能公司認為永新縣管委會(huì )解除合同屬單方違約，故反訴要求其賠償因違約行為造成的實(shí)際損失費用。

經(jīng)二審法院審理，認定永新縣管委會(huì )有權基于合同目的不能實(shí)現而解除案涉協(xié)議，中節能公司的損失由其自行承擔，但鑒于其勞動(dòng)成果還可以再利用情況，認定永新縣管委會(huì )應當合理地補償其實(shí)際損失。

三、裁判規則解讀

1. PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的“合同目的無(wú)法實(shí)現”如何評判？

（1）本案裁判時(shí)側重違約結果的嚴重性致使合同目的落空。

本案中，法院認為，案涉協(xié)議已明確約定只將電鍍污水不納入污水處理廠(chǎng)，但中節能公司未經(jīng)永新縣管委會(huì )同意，在項目環(huán)評、報批階段將皮革產(chǎn)業(yè)園的污水排除，事后也未溝通協(xié)調，而皮革產(chǎn)業(yè)系永新縣工業(yè)園的支柱產(chǎn)業(yè)，這足以導致永新縣管委會(huì )處理園區污水的合同目的不能實(shí)現，此系合同不能繼續履行的根本原因。

就本案而言，法院圍繞政府方是否有權解除協(xié)議的焦點(diǎn)問(wèn)題，結合案涉協(xié)議所明確約定的污水處理范圍、社會(huì )資本方前期工作實(shí)際履約狀況、爭議問(wèn)題磋商情況以及項目所在地產(chǎn)業(yè)結構等方面，認定社會(huì )資本方未將皮革污水納入污水處理范圍導致案涉協(xié)議合同無(wú)法實(shí)現，即將該行為定性為根本違約，側重于違約行為的嚴重性。

（2）類(lèi)案裁判時(shí)也以違約結果的嚴重性足以造成合同目的無(wú)法實(shí)現而支持守約方行使法定解除權。

在福建省高級人民法院（2017）閩民終1121號特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛案中，案涉污水處理廠(chǎng)已經(jīng)建成投入運營(yíng)，但因特許經(jīng)營(yíng)權人自身資金問(wèn)題未繳納電費造成污水處理廠(chǎng)被拉閘停電而停產(chǎn)。法院認為特許經(jīng)營(yíng)權人的行為構成違約且導致了污水處理廠(chǎng)正常運營(yíng)的合同目的無(wú)法實(shí)現，還將嚴重危害社會(huì )公共利益和公共安全，因此實(shí)施機構依法可以單方解除特許經(jīng)營(yíng)合同。

綜上，法院在認定PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議“合同目的無(wú)法實(shí)現”時(shí)，判斷的標準是違約結果的客觀(guān)嚴重性，即是否實(shí)際剝奪了債權人的履行利益，使得當事人訂立合同所追求的履行利益不能實(shí)現[1]。在PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議糾紛實(shí)務(wù)中，違約結果的客觀(guān)嚴重性，將重點(diǎn)考慮：協(xié)議條款約定、違約行為對合同目的實(shí)現的影響程度、違約后果是否能得到補救以及有無(wú)繼續履行之可能等因素。在此基礎上，進(jìn)一步認定守約方是否滿(mǎn)足行使法定解除權的實(shí)質(zhì)性條件。

 2. 政府方因合同目的無(wú)法實(shí)現而行使法定解除權，社會(huì )資本方是否應自擔損失？

（1）本案系民事合同糾紛，法院在裁判時(shí)基于公平原則等角度，由政府方對社會(huì )資本方的實(shí)際損失給予合理補償，不支持其他賠償請求。

 本案中，法院認定中節能公司根本違約行為導致合同被依法解除，永新縣管委會(huì )亦不存在其他違約行為，因此中節能公司的損失應由其自行承擔，永新縣管委會(huì )并無(wú)賠償損失的法律責任。對于中節能公司主張永新縣管委會(huì )賠償其財務(wù)利息、補償費用的訴訟請求，不予支持。但是，法院認為，基于中節能公司的勞動(dòng)成果還可以再利用及永新縣管委會(huì )明確表示愿意補償其實(shí)際損失，從公平原則及節約資源、減少損失等角度出發(fā)，永新縣管委會(huì )應合理地補償中節能公司的實(shí)際損失。就“實(shí)際損失”的具體范圍，由法院根據司法鑒定意見(jiàn)和當事人舉證質(zhì)證情況予以認定。

 此外，法院還指出，永新縣管委會(huì )補償該等損失后，中節能公司有義務(wù)將已支付對價(jià)的勞動(dòng)成果及相關(guān)原始資料全部移交給永新縣管委會(huì )。

 上述案件審理時(shí)，法院將特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛認定為民事合同糾紛，且基于社會(huì )資本方根本違約而相應適用民事法律規定，對其投入項目實(shí)際損失給予合理補償。

 （2）類(lèi)案行政合同糾紛中，因社會(huì )資本方嚴重違約導致合同目的無(wú)法實(shí)現的，政府方按其實(shí)際損失給予相應補償。

在最高人民法院（2020）最高法行申3732號特許經(jīng)營(yíng)行政合同糾紛案中，因特許經(jīng)營(yíng)權人未能按照協(xié)議約定提交正式圖紙和施工進(jìn)度計劃的義務(wù)，為此影響了垃圾處理項目建設的推進(jìn)，導致未能實(shí)現雙方簽訂協(xié)議的目的。據此，法院認定政府方單方解除案涉特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議為合法行政行為。

 在此基礎上，法院基于《行政許可法》及相關(guān)司法解釋的規定，認為該案不存在賠償問(wèn)題，僅按照實(shí)際投入的損失確定補償數額，支持了特許經(jīng)營(yíng)權人前期已實(shí)際支出的平整土地、開(kāi)工儀式、初步設計評審會(huì )、初步設計費用等。

 綜上，政府方因PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議“合同目的無(wú)法實(shí)現”而行使法定解除權、且不存在其他違約行為的情況下，不論是基于民事合同法律關(guān)系還是行政合同法律關(guān)系，均有可能被判定對社會(huì )資本方已經(jīng)實(shí)際投入的損失承擔補償責任。

[1] 見(jiàn)最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導小組 主編《民法典合同編理解與適用（一）》，第639頁(yè)，人民法院出版社。

四、啟示和建議

1. 對社會(huì )資本方而言

面對政府方提出提前解除PPP/特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的情況，需結合合同約定及法律規定判斷：首先，政府方提出解除合同所依據的事實(shí)情況是否翔實(shí)、足以支撐其主張，以及梳理政府方可能存在的違約行為；其次，若存在相關(guān)事實(shí)，則需進(jìn)一步判斷其解除合同的行為是否符合法定或約定的程序；再次，應及時(shí)向政府方提出明確的解除異議，提出進(jìn)一步磋商恢復履約等合理訴求；最后，如經(jīng)協(xié)商無(wú)法解決，應當盡快通過(guò)訴訟或仲裁方式確認政府方解除行為無(wú)效。

 此外，社會(huì )資本方在承接PPP/特許經(jīng)營(yíng)項目時(shí)，應當在項目協(xié)議中明確約定提前終止程序及提前終止時(shí)合理的終止補償費用的計算公式；在項目履約階段，應對自身為本項目所發(fā)生的各項成本、費用均保有明晰的書(shū)面記錄，包括合同、支付憑證及相關(guān)財務(wù)賬冊的記載等。同時(shí)，結合協(xié)議約定，在政府方未支付終止補償費用情況下，暫停移交項目設施和相關(guān)成果文件、資料。

 2. 對政府方而言

在PPP/特許經(jīng)營(yíng)項目采購階段，應委托專(zhuān)業(yè)律師團隊等機構全面把控項目協(xié)議條款，重點(diǎn)明確政企雙方履約責任邊界條款、政府方單方解除合同情形、提前終止程序及提前終止時(shí)合理的終止補償費用計算公式等條款，盡量通過(guò)合同約定的形式固定政府方的單方解除權利。

 當然，若出現社會(huì )資本方嚴重違約行為且無(wú)糾正履約可能，導致項目合同目的無(wú)法實(shí)現的，政府方應當“當斷則斷”在法定期限內行使法定解除權，以避免逾期失權及項目損失進(jìn)一步擴大。