2023年專(zhuān)項債做資本金全透視解析！

2023年專(zhuān)項債做資本金全透視解析！

目錄

一、政策依據

二、資本金的定義

三、專(zhuān)項債作為項目資本金的條件

四、專(zhuān)項債作為資本金的項目特征

五、專(zhuān)項債資金的用途（支持項目具體方式或途徑）

六、專(zhuān)項債作項目資本金的股債結構

七、專(zhuān)項債券本息資金的收益償還途徑

八、專(zhuān)項債券作為項目資本金類(lèi)案例分析

九、專(zhuān)項債券作為項目資本金實(shí)操

十、總結與建議

01政策依據：

“專(zhuān)項債用作資本金”源于2019年6月、為加大專(zhuān)項債對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節的支持力度，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）明確，專(zhuān)項債可用于重大項目資本金，并允許配套市場(chǎng)化融資。
該通知明確，允許將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金；之后，相關(guān)會(huì )議及文件中將專(zhuān)項債券作為資本金的投向領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬至鐵路、收費公路、干線(xiàn)機場(chǎng)、內河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉電網(wǎng)、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域。
2022年監管部門(mén)明確（2022年下半年起、2023年投向），可用作項目資本金的投向領(lǐng)域在原有10個(gè)領(lǐng)域的基礎上增加新能源項目、煤炭?jì)湓O施、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施3項，專(zhuān)項債可作資本金領(lǐng)域由此擴大至13項。

詳見(jiàn)以下《專(zhuān)項債券用作項目資本金領(lǐng)域調整表》

原有領(lǐng)域調整：

三、干線(xiàn)機場(chǎng)，調整為“干線(xiàn)和東部地區支線(xiàn)機場(chǎng)”

十、供水，調整為“供排水”

新增三個(gè)領(lǐng)域：

十一、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施

十二、煤炭?jì)湓O施

十三、新能源電網(wǎng)（包括抽水蓄能電站、村鎮可再生能源供熱、深遠海風(fēng)電及其送出工程、新能源汽車(chē)充電樁）

02資本金的定義：

1、資本金必須是投資項目的非債務(wù)性資金。

2、按照國家統一的會(huì )計制度應當分類(lèi)為權益工具的，且不得超過(guò)資本金總額的50%。

3、國發(fā)26號文規定不得認定為投資項目資本金的情形：

03專(zhuān)項債作為項目資本金的條件

1、項目需符合特定投資領(lǐng)域
項目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應的重大項目：交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、冷鏈物流設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施等；不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。

2、項目須具備經(jīng)營(yíng)性、收益性
廳字33號文要求：評估項目收益償還專(zhuān)項債券本息后專(zhuān)項收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。

3、地方政府謀劃項目籌資須滿(mǎn)足比例要求
地方政府需根據當前年度專(zhuān)項債券整體額度，合理規劃用作資本金的數額，不能超過(guò)全省總體額度的25%。

4、專(zhuān)項債不能作為PPP項目資本金
按照《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》規定，PPP項目不得出現以債務(wù)性資金充當資本金的行為。因為這種模式容易產(chǎn)生財政兜底預期、層層放大杠桿，風(fēng)險相對較大，并且在操作層面存在較多挑戰。

04專(zhuān)項債作為資本金的項目特征

1、發(fā)行領(lǐng)域以鐵路、軌道交通類(lèi)項目為主
目前專(zhuān)項債作為項目資本金的項目?jì)H為國務(wù)院及財政部規定領(lǐng)域內的項目，占總債券項目的比例有限，且專(zhuān)項債作資本金對項目要求更高，因此長(cháng)期以重大項目為主，符合要求的項目并不多。

2、項目投資規模大
多數專(zhuān)項債作為資本金項目為鐵路、軌道交通、機場(chǎng)等投資額較大的項目。鐵路作為地方重大基礎設施建設項目，總投資多高達百億以上。

3、資本金比例高
項目實(shí)際資本金比例往往達占比很高，部分項目資本金占比約50%。

4、有一定非專(zhuān)項收入

盡管項目還款來(lái)源多樣，包括運輸、租賃、配套設施收費等項目自身產(chǎn)生的專(zhuān)項收入。但僅靠專(zhuān)項收入難以達到項目平衡，常用土地收益、補貼收入作為補足收入來(lái)源。

5、項目多匹配配套融資

由于鐵路、機場(chǎng)類(lèi)型項目大多投資額較大，即使申請資金發(fā)行專(zhuān)項債，對于整個(gè)項目往往杯水車(chē)薪，所以專(zhuān)項債做資本金項目資金籌措時(shí)常配以銀行融資滿(mǎn)足項目資金需求。

05專(zhuān)項債資金的用途:支持項目具體方式或途徑

從專(zhuān)項債券的界定可以看出，專(zhuān)項債是針對公益性（準公益性）基礎設施項目發(fā)行的政府債券?，F行專(zhuān)項債相關(guān)文件，并沒(méi)有清晰說(shuō)明專(zhuān)項債的具體用途（支持項目的具體方式或途徑）。從理論與實(shí)踐的結合角度看，政府作為基礎設施項目的投資人和促進(jìn)者，支持項目的途徑主要有三個(gè)：一是用作政府投資項目的直投資金，二是用作對項目公司、社會(huì )投資人的債務(wù)性資金，三是用作項目公司的項目資本金。

1、用作政府投資項目的直投資金
是指專(zhuān)項債收入進(jìn)入政府性基金后，政府以直接投資的方式投入項目；項目實(shí)現的收益回到政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項收入，歸還專(zhuān)項債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類(lèi)項目通常是政府直接投資的項目（政府自建自營(yíng)項目），即沒(méi)有其他經(jīng)濟主體參股。

2、用作對項目公司、項目實(shí)施主體的債務(wù)性資金
是指政府方（包括委托城投企業(yè)、融資平臺公司，從事公益性項目的地方國有企業(yè)，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項目公司或項目實(shí)施主體（不成立項目公司的情況），項目公司或項目實(shí)施主體用項目收益歸還市場(chǎng)化融資本息后，將剩余收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計入項目對應的政府性基金收入或專(zhuān)項收入，用以歸還專(zhuān)項債本息。這種方式適用于PPP、特許經(jīng)營(yíng)等政府不主導只參股，甚至政府不參股的項目。

3、用作項目的項目資本金
專(zhuān)項債作項目資本金是由《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）首次提出的。廳字〔2019〕33號規定：“允許將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專(zhuān)項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應的重大項目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專(zhuān)項債券本息后專(zhuān)項收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過(guò)度融資?！?/span>

除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強總理主持召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì )議上提出要擴大專(zhuān)項債的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎設施，城鄉電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫療、養老等民生服務(wù)，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施”，并“將專(zhuān)項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎設施領(lǐng)域。以省為單位，專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債規模的比例可為20%左右?！?/span>

國發(fā)〔2019〕26號《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質(zhì)，“對投資項目來(lái)說(shuō)必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務(wù)和利息”，即項目資本金不得為項目公司的債務(wù)性資金，但可以為投資人（股東）的債務(wù)性資金。這一認定，明確了過(guò)去“項目資本金也不得為投資人的債務(wù)性資金”的有關(guān)爭議，也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專(zhuān)項債券可以用于項目資本金”的合法性。

4、專(zhuān)項債資金的用途總結
基于上面的分析，專(zhuān)項債資金用于不同類(lèi)型的項目，其用途可如下表所示：

（1）表1為設立項目公司的情況。對于不設立項目公司的，由政府委托城投公司、社會(huì )投資人自行開(kāi)展投資、建設、運營(yíng)，則不存在政府控股和政府參股的情況，因此專(zhuān)項債只能用作：1）政府直接投資項目的直投資金或者項目資本金（項目申請市場(chǎng)化融資）；2）企業(yè)投資項目、PPP、特許經(jīng)營(yíng)項目的債務(wù)性資金。上表內容，有幾點(diǎn)需要說(shuō)明：

（2）對于政府直接投資項目，若項目建設資金全部由政府直接投入，不需要融資，則專(zhuān)項債資金只作政府直投資金，可全部視為項目資本金，比例為100%；若需要市場(chǎng)化融資，則專(zhuān)項債可作項目資本金——直投資金和其他政府出資資金之和組成項目資本金，其與債務(wù)融資之間的關(guān)系，就是項目資本金比例關(guān)系。

（3）政府投資類(lèi)型中的資本金注入項目，可分為政府控股和政府參股兩類(lèi)。無(wú)論政府控股還是參股，政府都不是100%股東，都有其他投資人參股，都涉及到其他投資人的股東權益，因此這類(lèi)項目專(zhuān)項債無(wú)法作為政府直投資金，但可以作政府方應出資的項目資本金，也可以作為政府方對項目公司的債務(wù)性資金。

（4）表1中的企業(yè)投資項目，僅為企業(yè)投資且有政府投資補助或貸款貼息的公益類(lèi)（準公益類(lèi)）項目，不包括企業(yè)自身投資的商業(yè)類(lèi)項目。這是因為，按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》第二條和《政府投資條例》第二、第六條，企業(yè)投資項目和政府投資項目有一定交集，即企業(yè)使用自籌資金并申請使用投資補助或貸款貼息的項目屬于企業(yè)投資項目，也屬于“使用預算安排的資金”的政府投資項目，而這些項目必定是公益類(lèi)或具有公益類(lèi)性質(zhì)的項目，不能為純商業(yè)類(lèi)項目。對于這類(lèi)企業(yè)投資項目，由于政府不參股，專(zhuān)項債不能作政府直投資金和項目資本金，只能作政府對項目公司的債務(wù)性資金。

在目前的實(shí)踐中，使用政府付費或可行性缺口補助的PPP、特許經(jīng)營(yíng)項目被認定為企業(yè)投資項目。但完全由政府付費的PPP項目不具備市場(chǎng)化收益，與專(zhuān)項債的發(fā)債精神相悖，不適宜發(fā)行專(zhuān)項債。因此，運營(yíng)期政府可行性缺口補助的PPP、特許經(jīng)營(yíng)項目，也應可以使用專(zhuān)項債。同理，政府沒(méi)有參股的，專(zhuān)項債只能用作債務(wù)性資金。

（5）按照《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》，政府投資中的政府直接投資、政府資本金注入（政府控股、政府參股）項目，采取審批制；企業(yè)投資項目采取核準制和備案制。
專(zhuān)項債作項目資本金這一提法，在法律規定、金融實(shí)踐、財務(wù)處理上有很多值得探討的方面。如表1所示，專(zhuān)項債作資本金，適用的項目類(lèi)型只能為政府直接投資項目和政府資本金注入的項目，因此下文將就這兩大類(lèi)項目，對專(zhuān)項債作項目資本金的實(shí)施途徑，從五個(gè)方面展開(kāi)分析。

06專(zhuān)項債作項目資本金的股債結構

按照項目資本金相關(guān)制度，固定資產(chǎn)投資項目的資本金有最低比例限制（目前多數領(lǐng)域的法定項目資本金比例為不低于20%），但卻沒(méi)有最高比例限制，投資人的自有資金最高可達100%，即全部自有資金投資，不向金融機構申請債務(wù)融資。對應的，金融機構的債務(wù)融資占項目總投的比例沒(méi)有最低限制，最低可為零，但是有最高比例限制，即不能高于1-法定項目資本金比例。

舉例說(shuō)明：

某項目所在行業(yè)法定項目資本金比例為20%。則該項目：

項目資本金比例區間：20%—100%；

債務(wù)融資比例區間：0%——80%。

項目資本金與債務(wù)融資的比例關(guān)系，即股債結構。一個(gè)項目，項目資本金比例多少合適，通常由投資人根據自有資金的充裕情況，以及該項目債務(wù)融資的可獲得性綜合考慮。項目資本金比例既不能太高，也不能太低：太高會(huì )增加投資人的資金壓力，降低資金的使用效率和創(chuàng )利能力；太低則會(huì )影響市場(chǎng)化債務(wù)融資的可獲得性，導致融資困難。

但在當前情況下，一方面多數地方政府財政資金緊張，極少有資金充裕到能夠融資卻不融資全部自投的地方政府，因此項目資本金能少出就不會(huì )多出；另一方面，很多地方政府、項目發(fā)起人對項目資本金與債務(wù)融資之間的關(guān)系認識不足，認為只要符合法定項目資本金比例即可貸款?；谶@兩個(gè)現實(shí)情況，多數項目的方案資本金比例設定為最低的法定資本金比例。

項目的“融資資本金比例”通常高于法定項目資本金比例，造成實(shí)際項目中的項目資本金與貸款融資資金之間存在缺口。例如西部某市某高速公路PPP項目，可研報告和PPP項目實(shí)施方案均列明項目資本金比例不低于20%，社會(huì )資本中標后去銀行申請貸款，銀行經(jīng)過(guò)評估后認為該項目車(chē)流量不樂(lè )觀(guān)，要求項目資本金比例提高到40%，最多貸款總投的60%。該項目的方案資本金比例等同于法定資本金比例(20%)，但金融機構要求的融資資本金比例為40%。20%的資本金缺口，即為專(zhuān)項債發(fā)揮作用的空間。

如前所述，專(zhuān)項債資金可用于項目資本金和項目公司的債務(wù)性資金。用作債務(wù)性資金時(shí)，又有兩種選擇：一是占用項目公司市場(chǎng)化融資的份額，例如上例中的60%市場(chǎng)化融資部分；二是不占用市場(chǎng)化融資，僅以股東借款或委托貸款方式，彌補項目資本金與市場(chǎng)化融資之間的缺口。即對于一具體項目，專(zhuān)項債可以用于：

A.項目資本金；

B.債務(wù)性資金：

a.市場(chǎng)化融資（如銀行貸款）的部分或全部份額；b.項目資本金與市場(chǎng)化最大融資額度之間的缺口（政府方對項目公司的債務(wù)性資金）；

我們認為，專(zhuān)項債發(fā)揮最佳作用的股債結構是專(zhuān)項債用于：項目資本金(A)+項目資本金與市場(chǎng)化最大融資額度之間的缺口(B.b)，盡量不用于占用市場(chǎng)化融資。

原因：專(zhuān)項債屬于政府債務(wù)，項目公司獲得的市場(chǎng)化融資屬于項目公司債務(wù)，若以專(zhuān)項債替代項目公司可獲得的市場(chǎng)化融資，等于用政府負債替代項目公司負債，無(wú)形中加大了政府債務(wù)規模，浪費了財政資金（這部分資金可由項目公司負債，政府可不負債）。為有效控制政府債務(wù)增長(cháng)，專(zhuān)項債資金用作項目的債務(wù)性資金，盡量不替代項目市場(chǎng)化融資，而是應該成為市場(chǎng)化融資的有益補充，尤其是項目資本金比例既定無(wú)法更改、而市場(chǎng)化融資金額無(wú)法滿(mǎn)足的項目。

這部分缺口，可歸入項目資本金，即專(zhuān)項債補充項目資本金；也可歸入債務(wù)性資金，即專(zhuān)項債以項目公司債務(wù)性資金方式，提高項目可融資性。例如上述高速公路案例，銀行最多貸款項目總投的60%，項目方案資本金為20%，剩余20%（1-60%-20%）缺口，可以由地方政府以專(zhuān)項債作項目資本金的方式補足，也可以保持20%資本金比例不變，專(zhuān)項債作20%的債務(wù)性資金。區別在于，若剩余部分作為債務(wù)性資金，因這部分債務(wù)性資金的償還會(huì )對銀行60%市場(chǎng)化融資的還本付息有所影響，因此應征得銀行的同意，且制定銀行能夠接受的還款計劃。

綜上，專(zhuān)項債應優(yōu)先用于項目市場(chǎng)化融資最大額度以外的項目資本金。若項目資本金比例已不能調整，則現有項目資本金與市場(chǎng)化融資最大限額之間的缺口，在合理規劃還款計劃并得到市場(chǎng)化融資機構同意的情況下，可由專(zhuān)項債以債務(wù)性資金的形式補足。專(zhuān)項債盡量不替代項目公司可獲得的市場(chǎng)化融資。

07專(zhuān)項債券本息資金的收益償還途徑

1、專(zhuān)項債作資本金

當專(zhuān)項債用于專(zhuān)項債僅作資本金的項目，應設立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，規范設置和使用會(huì )計科目，按照國家有關(guān)財務(wù)制度、會(huì )計制度對撥入的資金和投資項目的資產(chǎn)、負債進(jìn)行獨立核算。政府方通過(guò)核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項收入用于償還專(zhuān)項債券本息。專(zhuān)項債資金通過(guò)政府委托的城投公司進(jìn)行項目建設，政府通過(guò)城投公司從項目收益扣減成本（包括財務(wù)成本）后的剩余收益中直接提取資金注入政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項收入，償還專(zhuān)項債。

2、債貸組合項目

對于債貸組合項目，因涉及配套市場(chǎng)化融資，需以平臺公司作為項目業(yè)主。項目收益在公司層面實(shí)現后，根據廳字33號文要求對項目收入進(jìn)行分賬管理，對應用于償還專(zhuān)項債券的專(zhuān)項收入及時(shí)足額繳入國庫，確保專(zhuān)項債券還本付息資金安全；對可用于償還市場(chǎng)化融資的專(zhuān)項收入于銀行開(kāi)立監管賬戶(hù)，及時(shí)足額歸集至監管賬戶(hù)，保障市場(chǎng)化融資到期償付。

如為單純專(zhuān)項債作資本金項目，政府方通過(guò)核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項收入用于償還專(zhuān)項債本息；如為債貸組合項目，需要對項目收入進(jìn)行分賬管理，確保專(zhuān)項債券和市場(chǎng)化融資還本付息資金獨立安全，互不干擾。

08專(zhuān)項債券作為項目資本金類(lèi)案例分析

1、焦作至唐河高速公路項目

（1）項目概況

焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程項目全長(cháng)約101.856公里。項目設置主線(xiàn)橋6628米/37座；分離立交53處；天橋976米/10座；通道120道；互通立交11座；涵洞105道；養護工區2處，監控分中心1處，匝道收費站8處，服務(wù)區2處；新建永久占地11638畝。

（2）籌措資金構成

本項目估算總投資為1023802.12萬(wàn)元，建設資金來(lái)源分為債券資金、企業(yè)自有資金和銀行貸款資金。該項目擬申請地方政府專(zhuān)項債券資金400000.00萬(wàn)元，南陽(yáng)交通建設投資有限公司作為項目單位唯一股東，利用自身經(jīng)營(yíng)收益在項目建設期分年度注資173802.12萬(wàn)元，剩余450000.00萬(wàn)元由項目單位通過(guò)銀行貸款解決。

（3）專(zhuān)項債資金占資本金比例

資本金343802.12萬(wàn)元，其中專(zhuān)項債券資金用于項目資本金170000萬(wàn)元，占比為49.45%。

（4）收入來(lái)源

車(chē)輛通行費收入、廣告牌收入

（5）案例亮點(diǎn)及借鑒

1.本項目由南陽(yáng)方棗高速公路有限公司（城投公司）作為該項目的建設單位，以申報主體的方式參與到專(zhuān)項債券的投資建設運營(yíng)。根據該項目法律意見(jiàn)書(shū)披露的相關(guān)信息，該項目單位系有效存續的國有全資企業(yè)且不存在政府隱性債務(wù)，其作為本項目實(shí)施主體，具備申請政府專(zhuān)項債券的主體資格。

針對同類(lèi)型項目，可將城投公司作為專(zhuān)項債券的建設單位，申請使用地方政府專(zhuān)項債券以及銀行貸款，充分發(fā)揮債券資金的杠桿作用。

2.該項目資金來(lái)源主要有債券資金、企業(yè)法人項目單位股東注資和銀行貸款。項目依靠車(chē)輛通行費（政府性基金收入）、廣告收入（專(zhuān)項收入）作為專(zhuān)項債券還本付息的資金來(lái)源，以保證項目能夠實(shí)現項目收益與融資自求平衡。關(guān)注政研君，掌握政策風(fēng)。
針對同類(lèi)型項目，可將收入兼有政府性基金收入與專(zhuān)項收入的項目，通過(guò)申請使用專(zhuān)項債券與銀行貸款的方式籌集項目建設資金。

2、深圳都市圈城際鐵路項目

（1）項目概況

深圳都市圈城際鐵路項目主要包括深大城際、深惠城際、穗莞深城際南延線(xiàn)、深惠城際大鵬支線(xiàn)4條城際線(xiàn)路。

（2）資金籌措

總投資估算額15052397.00萬(wàn)元，擬申請地方政府專(zhuān)項債2636000.00萬(wàn)元。2021年已發(fā)行專(zhuān)項債券458800.00萬(wàn)元；2022年全年計劃發(fā)行專(zhuān)項債券618000.00萬(wàn)元；2023年410000.00萬(wàn)元；2024年523000.00萬(wàn)元；2025年494000.00萬(wàn)元；2026年132200.00萬(wàn)元。資本金以外的資金通過(guò)銀行長(cháng)期貸款等其他融資方式解決。

（3）專(zhuān)項債資金占資本金比例
資本金7526198.00萬(wàn)元，占比為100%。

（4）收入來(lái)源

票務(wù)收入、其他收入、土地開(kāi)發(fā)收益

（5）案例亮點(diǎn)及借鑒

1.該項目收入來(lái)源方面除了票務(wù)收入和其他收入外，還有包含一級開(kāi)發(fā)收益與二級開(kāi)發(fā)收益的土地開(kāi)發(fā)收益。
針對同類(lèi)型項目，在實(shí)際操作中可根據項目類(lèi)型，充分挖掘項目收益來(lái)源，增強專(zhuān)項債券償還能力，實(shí)現項目的融資與收益相平衡。

2.為保障債券資金安全，項目主體針對專(zhuān)項債募集資金開(kāi)立了專(zhuān)用的銀行監管賬戶(hù)，實(shí)行分賬管理。同時(shí)，根據施工進(jìn)度合理規劃資金使用，建立報備報批制度，確保債券資金嚴格按照募集資金用途使用。

針對同類(lèi)型項目，可以設立專(zhuān)用的銀行監管賬戶(hù)，分賬管理，并建立嚴格的制度，加強監管。

3.資金籌措方面，該項目發(fā)行專(zhuān)項債券全部作為項目資本金，資本金以外的資金則通過(guò)銀行長(cháng)期貸款等其他融資方式解決。

針對同類(lèi)型項目，可采用“專(zhuān)項債券+銀行貸款”即債貸組合的融資方式籌集項目資金，充分發(fā)揮專(zhuān)項債券帶動(dòng)作用和金融機構市場(chǎng)化融資優(yōu)勢，依法合規推進(jìn)項目的建設。

09專(zhuān)項債券作為項目資本金實(shí)操

（一）實(shí)操難點(diǎn)

1.項目領(lǐng)域限制

根據財政部最新要求，專(zhuān)項債可用作項目資本金范圍為鐵路、收費公路、干線(xiàn)和東部地區支線(xiàn)機場(chǎng)、內河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉電網(wǎng)、水利、城鎮污水垃圾處理、供排水、新能源項目、煤炭?jì)湓O施、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施十三大領(lǐng)域。同時(shí)由于專(zhuān)項債作資本金對項目要求更高，因此長(cháng)期以重大項目為主，地方相關(guān)領(lǐng)域項目?jì)洳蛔?，導致?zhuān)項債難以作項目資本金。

2.地方政府相對保守

目前專(zhuān)項債監管比較嚴格，多數地方不愿意去嘗試，另一些地方考慮資金償還壓力與地方財政狀況，覺(jué)得沒(méi)必要放大杠桿。同時(shí)由于額度多、準備時(shí)間短，導致地方在申報項目時(shí)，更傾向于申報更多項目、獲得更多發(fā)行額度，從而可能會(huì )忽略追求質(zhì)量和項目融資效率。

3.項目操作流程復雜
專(zhuān)項債用作資本金的項目審批，需要財政、發(fā)改等多個(gè)部門(mén)協(xié)調，另外鐵路、機場(chǎng)等類(lèi)型項目需要特殊規劃批復，項目手續比較繁雜。

4.項目收益要求高

33號文對專(zhuān)項債作為資本金的發(fā)行提出了高要求：“在評估項目收益償還專(zhuān)項債本息后專(zhuān)項收入仍具備融資條件，專(zhuān)項債才可作為一定比例的項目資本金，但依舊不得超過(guò)項目收益實(shí)際水平過(guò)度融資”?！绊椖渴找鎯斶€專(zhuān)項債券本息后專(zhuān)項收入具備融資條件”。即專(zhuān)項債要作為資本金，其對應的項目收益要在償還專(zhuān)項債本息后仍具備融資條件才可，所以若項目收益全部為政府性基金收入的項目，或收益有較少專(zhuān)項收入，那么項目就不滿(mǎn)足融資條件。

（二）實(shí)操建議

1.符合投資領(lǐng)域

專(zhuān)項債用作資本金的項目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應的重大項目政研君微信公號。

2.具備良好收益
自身經(jīng)營(yíng)性收益不充足、依賴(lài)土地收入等政府性基金收入來(lái)償債的項目，難以獲得市場(chǎng)融資，即使發(fā)行專(zhuān)項債作資本金，提升了項目資本金比例，也僅僅是替代了財政自有資金的投入，較難起到撬動(dòng)社會(huì )融資的效果。而自身經(jīng)營(yíng)性收益良好的項目，可發(fā)行專(zhuān)項債，并配套市場(chǎng)融資（銀行項目貸款、保險機構融資、公司信用類(lèi)債券），使得專(zhuān)項債資金充分發(fā)揮起杠桿作用。

3.滿(mǎn)足比例要求
專(zhuān)項債用作資本金須滿(mǎn)足兩個(gè)比例要求，一是整體額度把控，以省為單位專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債規模的比例不得超過(guò)25%；二是對于單個(gè)項目，須有一定資本金安排，即項目資本金不完全通過(guò)專(zhuān)項債資金解決。

4.項目資金籌措、融資有規劃
在提前做好整體資金籌措安排的基礎上，優(yōu)化專(zhuān)項債用作資本金的規模、比例、收益分配安排，同時(shí)也便于安排推動(dòng)市場(chǎng)融資。因此，建議在項目可行性研究階段開(kāi)展對項目的融資結構分析。

5.做好收入分配及分賬管理
統籌協(xié)調專(zhuān)項債發(fā)行與配套融資實(shí)施工作，提前就各方權責進(jìn)行明確、收益做好切分。按照廳字33號文要求，專(zhuān)項債與配套融資收入應做好分賬管理，政府性基金收入和用于償還專(zhuān)項債的專(zhuān)項收入及時(shí)繳入國庫，納入政府性基金預算管理；項目單位在銀行開(kāi)立監管賬戶(hù)，將項目可用于償還市場(chǎng)化融資的專(zhuān)項收入，及時(shí)足額歸集至監管賬戶(hù)。

10總結與建議

出于專(zhuān)項債項目的公益性特征，多數專(zhuān)項債用作資本金的項目屬于項目?jì)攤鶃?lái)源有一定專(zhuān)項收入、但市場(chǎng)融資對資本金比例要求高的情況，也是發(fā)揮專(zhuān)項債作資本金最大效用的情形，即通過(guò)專(zhuān)項債去補足政策要求資本金與市場(chǎng)要求資本金之間的缺口，撬動(dòng)社會(huì )資本投入到基礎設施建設領(lǐng)域中。另外，在專(zhuān)項債作資本金的實(shí)操過(guò)程中，建議關(guān)注項目自身經(jīng)營(yíng)性，提前做好整體投融資規劃，明確收入分配及分賬管理，并做到項目信息的充分準確披露。