業(yè)務(wù)范圍
地方政府專(zhuān)項債券申報及審核要點(diǎn)分析
王 艷 注冊會(huì )計師、律師、注冊咨詢(xún)工程師、管理學(xué)碩士。南京睿立方投資咨詢(xún)有限公司合伙人，睿立方研究院副院長(cháng)，中國技術(shù)經(jīng)濟學(xué)會(huì )投融資分會(huì )創(chuàng )始會(huì )員。長(cháng)期關(guān)注城鎮化領(lǐng)域，致力于國資國企改革和投融資體制改革方面的研究，并在政府投融資平臺發(fā)展轉型、國資國企改革、創(chuàng )新投融資（含PPP）等方面具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗和研究成果。
許宏宇 經(jīng)濟學(xué)碩士、城建投融資領(lǐng)域專(zhuān)家、國資國企改革專(zhuān)家。南京睿立方投資咨詢(xún)有限公司創(chuàng )始人、董事長(cháng)，睿立方研究院院長(cháng)。國家發(fā)改委培訓中心、中國投資協(xié)會(huì )、中國城市建設與投融資發(fā)展研究中心、中國經(jīng)濟體制改革研究會(huì )培訓中心特聘專(zhuān)家、中社經(jīng)略（北京）信息技術(shù)研究院智庫特聘專(zhuān)家、中國技術(shù)經(jīng)濟學(xué)會(huì )投融資分會(huì )創(chuàng )始會(huì )員。福建、河南等省財政廳PPP專(zhuān)家，陜西省延安市、江西省九江市等市財政局PPP專(zhuān)家，河南省林州市、安陽(yáng)縣、河北省滄縣等城市政府常年投融資智庫特聘專(zhuān)家。
摘要：近年來(lái)，財政部認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署， 在持續加大資金支持力度的同時(shí)，不斷強化專(zhuān)項債券“借、用、管、還”全生命周期管理。本文在梳理專(zhuān)項債券全生命周期管理流程的基礎上，主要聚焦在申報和發(fā)行階段，對申報及發(fā)行流程、發(fā)行審核要點(diǎn)進(jìn)行分析。
一、 地方政府專(zhuān)項債券管理概述
加強和完善地方政府專(zhuān)項債券管理，有利于進(jìn)一步提升積極財政政策效能，對帶動(dòng)擴大有效投資，妥善應對內外部沖擊和經(jīng)濟下行壓力具有重要意義。近年來(lái)，財政部認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署， 在持續加大資金支持力度的同時(shí)，不斷強化專(zhuān)項債券“借、用、管、還”全流程管理，促進(jìn)資金安全、規范、高效使用，比如：提前布置項目?jì)?、強化投向管理和負面清單管理、加強項目審核把關(guān)、合理把握發(fā)行節奏、開(kāi)展常態(tài)化核查、落實(shí)績(jì)效管理等。
（一） 專(zhuān)項債券全生命周期管理流程
從 “借、用、管、還”全生命周期管理流程來(lái)看，地方政府專(zhuān)項債券主要涉及到項目?jì)渖陥?、項目發(fā)行、資金撥付及使用、還本付息、信息公開(kāi)及績(jì)效管理等環(huán)節。本文主要聚焦在申報和發(fā)行階段，對申報及發(fā)行流程、發(fā)行審核要點(diǎn)進(jìn)行分析。
表1：地方政府專(zhuān)項債全生命周期管理主要環(huán)節
工作環(huán)節 | 主要工作內容及要求 |
項目?jì)渖陥?/span> | 行業(yè)主管部門(mén)和項目單位提前謀劃專(zhuān)項債項目。 根據上級申報要求，按程序進(jìn)行項目需求申報和審核入庫。 根據項目資金需求、債務(wù)風(fēng)險狀況、財力情況、債務(wù)管理績(jì)效等因素合理分配并下達新增專(zhuān)項債限額。 （自下而上申報項目資金需求，自上而下分配額度） |
債券發(fā)行 | 各地做好債券發(fā)行材料準備，報省財政廳審核。 在專(zhuān)項債限額內，各地結合入庫項目輕重緩急、項目成熟度、項目實(shí)施進(jìn)度等情況，擇優(yōu)確定擬發(fā)行專(zhuān)項債項目。 省財政廳根據年度發(fā)行計劃，實(shí)施安排發(fā)行。 |
資金使用 | 專(zhuān)項債券資金按規定用于對應項目建設，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。 加快新增專(zhuān)項債券資金使用進(jìn)度，盡快形成實(shí)物工作量。 專(zhuān)項債券資金使用應堅持以不調整為常態(tài)、調整為例外，確需調整的，應當嚴格履行規定程序。 |
還本付息 | 專(zhuān)項債券收入、支出、還本付息、發(fā)行兌付費用等各項收支均應納入政府性基金預算管理，列入相關(guān)預算科目。 項目單位及時(shí)足額歸集、上繳項目收益，用于債券還本付息； 因客觀(guān)原因導致項目運營(yíng)期限與債券期限不匹配的，可在同一項目周期內接續發(fā)行專(zhuān)項債券維持資金周轉。 |
信息公開(kāi) | 省級財政部門(mén)信息公開(kāi)責任：專(zhuān)項債券發(fā)行、債券資金調整用途、重大事項； 地方財政部門(mén)信息公開(kāi)責任：預決算信息（債務(wù)限額、余額、使用安排及還本付息等）、專(zhuān)項債存續期信息（資金使用、建設進(jìn)度、運營(yíng)、項目收益、資產(chǎn)情況等）、財政經(jīng)濟信息； |
績(jì)效管理 | 申請專(zhuān)項債券資金前，項目單位或項目主管部門(mén)開(kāi)展事前績(jì)效評估；申請專(zhuān)項債券資金需求時(shí)，同步設定績(jì)效目標； 在債券資金使用過(guò)程中，對專(zhuān)項債券資金預算執行進(jìn)度和績(jì)效目標實(shí)現情況進(jìn)行“雙監控”（績(jì)效運行監控）； 財政部門(mén)負責組織本地區專(zhuān)項債券項目績(jì)效評價(jià)工作，根據評價(jià)結果及時(shí)整改問(wèn)題。 |
（二） 專(zhuān)項債券全生命周期管理職責分工
省級政府是地方政府專(zhuān)項債債券的發(fā)行主體，各市、縣、區政府需要使用專(zhuān)項債券的，由省級政府代為發(fā)行并轉貸市縣使用。專(zhuān)項債券管理實(shí)行分級負責，按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)負責”的原則，由各級政府承擔主體責任，各級財政、發(fā)給部門(mén)承擔歸口管理責任，行業(yè)主管部門(mén)和項目單位承擔直接責任。各職能單位在專(zhuān)項債券管理中的主要職責見(jiàn)表2。
表2：地方政府各部門(mén)在專(zhuān)項債券管理中的主要職責
部門(mén) | 主要職責 |
財政部門(mén) | 專(zhuān)項債券的歸口管理部門(mén)： 負責指導和監督行業(yè)主管部門(mén)、項目單位做好項目?jì)?、需求申報、預算編制和執行、信息公開(kāi)、資金使用、收益歸集上繳、績(jì)效評價(jià)； 負責監督債券資金使用情況，牽頭組織債券資金績(jì)效管理，開(kāi)展債務(wù)風(fēng)險日常監控； |
發(fā)改部門(mén) | 會(huì )同財政部門(mén)牽頭指導各行業(yè)主管部門(mén)及項目單位，梳理符合政府投資項目，做好專(zhuān)項債券項目?jì)?、需求申報?/span> 牽頭負責專(zhuān)項債券項目建設進(jìn)度推進(jìn)等。 |
行業(yè)主管部門(mén) | 負責梳理本行業(yè)符合專(zhuān)項債券發(fā)行條件的政府投資項目，指導項目單位做好專(zhuān)項債券項目?jì)?、需求申報、預算編制和執行； 組織項目單位做好發(fā)行資料編制和審核把關(guān)等工作； 負責指導和監督項目單位資金使用、收益歸集上繳、項目建設運營(yíng)、項目形成資產(chǎn)管理； 負責組織項目單位做好專(zhuān)項債券項目績(jì)效管理等。 |
項目單位 | 專(zhuān)項債券資金使用和對應項目管理的第一責任人：負責具體實(shí)施本單位專(zhuān)項債券項目?jì)?、需求申報、預算編制和執行、發(fā)行準備、資金使用、收益歸集上繳、項目建設運營(yíng)、項目形成資產(chǎn)管理、專(zhuān)項債券項目績(jì)效管理、信息公開(kāi)和風(fēng)險管理等。 |
二、 地方政府專(zhuān)項債券申報及發(fā)行流程
地方政府專(zhuān)項債券項目?jì)浜蜕陥笾饕椖績(jì)?、項目前期準備、需求申報、額度分配和下達等環(huán)節。需求申報項目必須取得項目立項和可行性研究報告批復文件，部分省份要求已編制完成實(shí)施方案并開(kāi)展事情績(jì)效評估，分別通過(guò)財政部門(mén)地方政府債務(wù)管理系統和發(fā)改部門(mén)國家重大項目庫，將項目需求逐級上報財政部和國家發(fā)改委審核。
地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行包括發(fā)行準備、項目評審和債券發(fā)行等環(huán)節。各地上報省財政廳評審項目必須完成項目一案兩書(shū)（項目實(shí)施方案、財務(wù)評價(jià)報告書(shū)和法律意見(jiàn)書(shū)）、前置審批手續完備齊全；而申報發(fā)行項目必須已處于開(kāi)工階段或施工招投標階段，確保債券資金到位后能盡快形成實(shí)物工作量。地方政府專(zhuān)項債券申報和發(fā)行流程見(jiàn)圖1和表3。
圖1：地方政府專(zhuān)項債券申報和發(fā)行流程圖
表3：地方政府專(zhuān)項債券申報及發(fā)行流程
工作環(huán)節 | 主要工作流程 | ||
項目?jì)渖陥?/span> | 項目?jì)?/span> | 1 | 各級政府及有關(guān)部門(mén)提前謀劃儲備符合專(zhuān)項債券發(fā)行使用要求的項目。 |
項目前期準備 | 2 | 行業(yè)主管部門(mén)和項目單位完成立項審批、可研審批、用地審批、規劃選址、環(huán)評報告審批等前期手續。 | |
3 | 行業(yè)主管部門(mén)和項目單位自行編制或委托第三方機構編制項目實(shí)施方案并開(kāi)展事前績(jì)效評估。（部分地區） | ||
需求申報入庫 | 4 | 根據上級部門(mén)的發(fā)行申報要求，行業(yè)主管部門(mén)和項目單位將發(fā)債資料提交至同級發(fā)改和財政部門(mén)。 | |
5 | 發(fā)改和財政部門(mén)審核并報同級政府批準后，分別將項目情況錄入“國家重大建設項目庫”和地方政府債務(wù)管理系統“債券項目庫”。 | ||
6 | 省發(fā)改委會(huì )同省財政廳對項目進(jìn)行初步審核，形成申報項目清單，報省政府審定后提報國家發(fā)改委和財政部； | ||
7 | 國家發(fā)改委審核形成項目清單，反饋地方，同時(shí)抄送財政部、人民銀行、審計署； | ||
額度下達 | 8 | 財政部根據國家發(fā)改委項目清單核定下達各省專(zhuān)項債券額度，省財政廳會(huì )同省發(fā)改委核定下達各市縣專(zhuān)項債券額度。（限額分配與各地入庫項目掛鉤）。 新增專(zhuān)項債務(wù)限額根據項目資金需求、債務(wù)風(fēng)險狀況、財力情況、債務(wù)管理績(jì)效等因素測算。 | |
債券發(fā)行 | 發(fā)行準備 | 9 | 項目實(shí)施單位完善《項目實(shí)施方案》，聘請會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所編制《財務(wù)評價(jià)報告》和《法律意見(jiàn)書(shū)》。 |
發(fā)行審核 | 10 | 逐級上報省財政廳，財政廳組織省級有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家對項目進(jìn)行聯(lián)合評審。 | |
申報發(fā)行 | 11 | 各地在評審通過(guò)的項目中，擇優(yōu)申報發(fā)行。在債券發(fā)行前5個(gè)工作內，由省財政廳統一公開(kāi)披露相關(guān)信息，并組織債券發(fā)行。 | |
三、 地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行審核要點(diǎn)分析
地方政府專(zhuān)項債券資金申報項目通過(guò)國家發(fā)改委和財政部審核后進(jìn)入項目清單。對納入清單的項目，各地政府組織準備發(fā)行材料，逐級報省財政廳評審，評審通過(guò)方可納入發(fā)行（備選）庫。為增強發(fā)行評審工作效率和項目質(zhì)量，加快專(zhuān)項債券發(fā)行支出進(jìn)度，省級財政部門(mén)通常會(huì )建立評審常態(tài)化機制（比如“月報月審”機制），要求各地按照成熟一個(gè)報送一個(gè)的原則，均衡有序做好項目資料報送工作，力爭早報送、早評審、早入庫，避免“平時(shí)不報、債券分配前扎堆報”的現象。
省財政廳建立專(zhuān)項債券項目聯(lián)合評審制度，制定評審標準，組織省級有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家對各地各部門(mén)報送項目發(fā)行資料進(jìn)行評審，包括可研報告、立項文件、用地審批、環(huán)評、規劃許可、施工許可等項目審批手續，項目實(shí)施方案、財務(wù)評價(jià)報告、法律意見(jiàn)書(shū)、事前績(jì)效評估、收益測算依據等材料。項目評審通常分為兩個(gè)階段：前置條件評審和項目申報質(zhì)量評審。
（一） 前置條件評審要點(diǎn)
前置條件評審，主要對評價(jià)項目能不能達到專(zhuān)項債券發(fā)行基本條件，前置條件有一項不符合的，即評審不通過(guò)（實(shí)行一票否決權）。
表4：地方政府專(zhuān)項債券前置條件評審要點(diǎn)
評審項目 | 評審標準/否決事項 |
項目性質(zhì)/領(lǐng)域 | 非公益性項目（公益性項目是指為社會(huì )公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運作的政府投資項目）； |
不屬于中央明確的專(zhuān)項債券重點(diǎn)支持領(lǐng)域的重大項目； | |
列入專(zhuān)項債券負面清單； | |
債券資金用于置換或償還債務(wù)，貨幣化安置等，不形成實(shí)物工作量； | |
PPP項目； | |
打捆項目中公益性項目投資額占比低于50%或發(fā)債需求超過(guò)公益性項目投資總額； | |
項目成熟度 | 未提供發(fā)改或主管部門(mén)立項文件（含可研批復）、用地、環(huán)評等前期手續，或手續超出有效期； |
未落實(shí)資本金，或資本金來(lái)源不合規，或資本金比例低于國發(fā)〔2019〕26號相關(guān)規定； | |
未開(kāi)展事前績(jì)效評估； | |
項目收益平衡 | 項目自身無(wú)收益，土地出讓收入/運營(yíng)補貼收入占總收入的比例超過(guò)50%； |
無(wú)成本收益測算或收益覆蓋融資本息倍數低于1.2； | |
收入明顯不屬于項目自身收入，或一般公共預算收入作為項目收入，或收入測算明顯高于行業(yè)標準，項目之間無(wú)必然聯(lián)系硬作打包平衡，收入明顯不合規合理的其他情形。 | |
應列未列的成本支出，或成本測算明顯低于行業(yè)標準。 | |
項目申報主體 | 項目申報主體為非常設機構；項目單位為企業(yè)，但非本級國有企業(yè)。 |
債券資金需求 | 申報當年無(wú)發(fā)債計劃，或債券發(fā)行后無(wú)法形成迅速有效支出（預計開(kāi)工時(shí)間無(wú)法達到要求）； |
方案編制完備性 | 方案內容存在投資概算、運營(yíng)成本測算、還款保障措施、風(fēng)險管理措施等重大缺失的； |
說(shuō)明：各省財政廳的評審標準會(huì )有些差別。
（二） 項目質(zhì)量評審要點(diǎn)
前置條件評審通過(guò)的項目進(jìn)行質(zhì)量評審，按照評分標準進(jìn)行綜合評估打分，質(zhì)量好、得分高的納入發(fā)行（備選）庫，并優(yōu)先安排發(fā)行；質(zhì)量差、得分低的項目不予入庫。
表5：地方政府專(zhuān)項債券項目質(zhì)量評審要點(diǎn)
評審項目 | 評審標準 |
項目成熟度 | 初步設計和概算審批、國有土地使用證（不動(dòng)產(chǎn)登記證）、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證、中標通知書(shū)、項目施工合同等。 |
符合規劃 | 符合城市總體規劃和項目詳細規劃及相關(guān)行業(yè)專(zhuān)項規劃。 |
建設投資情況 | 編制投資建設概算，包括投資建設費用明細和分年度投資進(jìn)度。 |
融資情況 | 分年度發(fā)債規模不超過(guò)項目建設進(jìn)度，不能存在明顯不合理。 |
收入測算情況 | 收入測算論證依據充分；編制收入測算表（列明收入類(lèi)型、收費標準、數量等）；列明測算過(guò)程；收入測算合理；項目收入是否含財政運營(yíng)補貼或土地出讓收入； |
成本測算情況 | 成本測算依據充分；編制運營(yíng)成本測算表，包括運營(yíng)成本明細； |
收益與融資平衡情況 | 項目收益能保證債券資金按時(shí)還本付息。編制資金測算平衡表（含總金額和明細項）；償債計劃可行有效。 |
債券期限結構 | 債券期限與項目收入相匹配。 |
建設運營(yíng)方案 | 項目建設運營(yíng)方案完備、內容明確。 |
資金管理 | 項目資金（含債券資金）流入流出管理方案合理、詳細。 |
風(fēng)險管理 | 債券還款保障措施明確、完備。項目建設、運營(yíng)與資金使用過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，制定有針對性的風(fēng)險管理措施。 |
說(shuō)明：各省財政廳的評審標準會(huì )有些差別。
四、 做好專(zhuān)項債券申報發(fā)行工作的建議
（一） 建立協(xié)同工作機制
建立跨部門(mén)協(xié)調機制，加強省市縣縱向聯(lián)動(dòng)和相關(guān)部門(mén)橫向協(xié)同，對提高專(zhuān)項債發(fā)行和使用效率尤為重要。建議由政府主要領(lǐng)導牽頭成立專(zhuān)項債券管理領(lǐng)導小組，負責統籌本地區專(zhuān)項債券管理工作，研究推進(jìn)專(zhuān)項債券項目策劃、包裝、儲備、申報、發(fā)行使用、項目開(kāi)工建設等工作，及時(shí)協(xié)調并解決項目推進(jìn)過(guò)程中的困難和問(wèn)題。
（二） 提前研究，精準做好項目謀劃儲備
根據“資金跟著(zhù)項目走”原則，各地行業(yè)主管部門(mén)及項目單位按照國家明確的專(zhuān)項債券支持范圍和要求，聚焦區域重大戰略和“十四五”規劃，結合本行業(yè)本單位實(shí)際需求，提前研究謀劃近期需建設實(shí)施或已經(jīng)在建的，有一定收益的公益性政府投資項目，精準做好工作項目?jì)?，確保項目謀得準、儲備足、能入圍、早開(kāi)工。
（三） 做深做細項目資料，提高項目申報質(zhì)量
根據上級申報要求，精準對接會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所和項目編報咨詢(xún)機構等中介單位，嚴格按照國家及省級財政及發(fā)改部門(mén)要求，編制“一案兩書(shū)”，開(kāi)展事前績(jì)效評估，備齊備全相關(guān)佐證資料，逐項對照梳理，嚴格信息填報審核關(guān)，對錄入國家重大項目庫和地方債務(wù)管理系統的項目信息逐筆審核，不斷提升項目申報質(zhì)量，提高項目審核通過(guò)率。
