地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及資金使用存在的問(wèn)題及對策

地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及資金使用存在的問(wèn)題及對策

摘要：近兩年，為有效對沖經(jīng)濟下行沖擊，2020年中央實(shí)施積極的財政政策，其中地方政府新增專(zhuān)項債券規模 由2019年的2.15萬(wàn)億元增加到3.75萬(wàn)億元，為地方落實(shí)“六?！比蝿?wù)提供資金保障。隨著(zhù)專(zhuān)項債券規模的增加，管好用好專(zhuān)項債券資金成了重中之重。本文就新增地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及使用情況展開(kāi)了研究，首先闡述了新增專(zhuān)項債券概念、支持領(lǐng)域、使用要求、發(fā)行情況等，然后深入剖析了目前地方政府債券在發(fā)行、資金使用方面存在的問(wèn)題，最后針對問(wèn)題提出優(yōu)化政府債券管理的意見(jiàn)建議，以期加強新增專(zhuān)項債券管理，發(fā)揮專(zhuān)項債券資金效益，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；專(zhuān)項債券；債券發(fā)行；資金使用管理

前言

一、政府專(zhuān)項債券的內涵及發(fā)行主體

二、地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及資金 使用存在的問(wèn)題

三、加強地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及 資金使用的建議

四、總結

前言

為應對經(jīng)濟下行壓力，中央政府實(shí)施積極的財政政策，政府專(zhuān)項債券對于地方經(jīng)濟穩定增長(cháng)發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用，增加地方政府可用資金，加快發(fā)行專(zhuān)項債券，作為積極財政的一個(gè)重要發(fā)力點(diǎn)，預計在今后一段時(shí)期，專(zhuān)項債券的發(fā)行規模會(huì )快速增長(cháng)。我國從2015年開(kāi)始發(fā)行專(zhuān)項債券，發(fā)行時(shí)間不長(cháng)，在發(fā)行和使用過(guò)程存在一定的問(wèn)題，因此有必要對存在問(wèn)題進(jìn)行調查分析，結合地方政府實(shí)際情況探索應對措施，提出相應政策建議。

一、政府專(zhuān)項債券的內涵及發(fā)行主體

債券是指各類(lèi)經(jīng)濟主體為籌資負債資金而向投資人出具的、承諾按一定水平利率定期支付利息，到期償還本金的債權債務(wù)憑證。按照發(fā)行主體不同，債權可分為政府債券、金融債券和公司債券。地方政府債券按資金用途可分為一般債券和專(zhuān)項債券。專(zhuān)項債券是地方政府為建設某專(zhuān)項具體工程籌集資金而發(fā)行的債券。其發(fā)行主體是省、自治區直轄市政府，主要用于重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項目建設，專(zhuān)項債券收入、本金、利息均納入政府性基金預算管理，本金及利息通過(guò)政府性基金收入、專(zhuān)項收入等償還，利息不能由通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債償還。 截至2020年年末，全國地方政府債務(wù)余額256615億元，其中，專(zhuān)項債務(wù)129220 億元，占比50.4%,專(zhuān)項債券占地方政府債務(wù)總額超過(guò)一半，在我國，專(zhuān)項債作為地方政府重要的融資方式，加強專(zhuān)項債的管理顯得尤為重要。

二、地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及資金 使用存在的問(wèn)題

(一)政府專(zhuān)項債券發(fā)行存在的問(wèn)題

1. 政府專(zhuān)項債券項目?jì)滟|(zhì)量不高
發(fā)行項目?jì)洳痪?、存在策劃難、發(fā)行難。當前財政部門(mén)負責政府專(zhuān)項債券發(fā)行項目策劃工作，依照新增債券的發(fā)債需求和地方政府經(jīng)濟發(fā)展狀況儲備項目，不是由項目主管部門(mén)或實(shí)施單位做策劃工作，存在對具體項目預期收益、資金平衡方案、項目風(fēng)險評估等 的因素認知不到位、相關(guān)政府職能部門(mén) 配合不到位的情形，造成進(jìn)入項目庫的項目存在精準度不夠、內容不夠完備， 有缺項的問(wèn)題。

2. 政府債券發(fā)行結構不合理
2015年財政部發(fā)布《地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行管理暫行辦法》,次年財政部出臺《地方政府專(zhuān)項債務(wù)預算管理辦法》,明確要求專(zhuān)項債券項目應有一定收益，還本付息來(lái)源為一定期限內公益性項目對應的政府性基金或專(zhuān)項收入。這就要求地方政府融資建設項目收益必 須全覆蓋，且平衡區域限定在項目實(shí)施范圍內，這勢必造成結構不合理問(wèn)題。 隨著(zhù)國內經(jīng)濟形勢的好轉，政府債券發(fā)行門(mén)檻勢必會(huì )提高，省級政府要求除外債轉貸項目外，未分配地方一般政府債券額度全部為發(fā)行新增專(zhuān)項債券，因實(shí)現項目融資和收益自平衡是新增專(zhuān)項債券發(fā)行的必要條件，受發(fā)行條件和土地市場(chǎng)供給等政策制約，存在著(zhù)專(zhuān)項債和政府發(fā)債需求結構不合理問(wèn)題。

3. 項目工程節點(diǎn)與債券資金下達時(shí)間不吻合
大型重點(diǎn)項目建設一般都有嚴格的工程付款節點(diǎn)，到節點(diǎn)之后便由監理方進(jìn)行勘察，等各項工作達標之后便到了撥付工程款的時(shí)間點(diǎn)，此項工作的時(shí)間點(diǎn)是可以預知的，也是可以嚴格把控的，然而地方政府專(zhuān)項債券資金的下達時(shí)間是地方政府無(wú)法確定的，雖然可 以通過(guò)墊付的方式等資金下達后進(jìn)行調賬，但若墊付資金過(guò)大，勢必會(huì )對地方財力造成較大影響。

(二)政府專(zhuān)項債券資金使用存在的問(wèn)題

1. 政府債券資金使用效果不理想
部分項目存在建設推進(jìn)慢、支出進(jìn)度慢問(wèn)題，在使用政府債券方面有遲緩現象，降低了債券資金使用效益。部分項目未能在債券資金到達后即時(shí)投入使用，形成實(shí)物工作量。項目未完成基本的開(kāi)工條件，存在前期規劃和設計、立項、可研、環(huán)評等手續不全，項目遲遲不能開(kāi)工，造成資金閑置時(shí)間長(cháng)，撥付進(jìn)度慢情況，存在“錢(qián)等項目”問(wèn)題，原因主要在于受項目節點(diǎn)資金需求與債券資金下達撥付時(shí)間點(diǎn)不一致；項目沒(méi)有達到開(kāi)工條件，前期項目篩選不合 理；也有自然災害等因素影響。

2. 政府專(zhuān)項債券項目使用用途有限
目前地方政府經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的任務(wù)很重，很多基礎設施項目資金需求很大，包括義務(wù)教育大班額項目、老舊小區改造項目、環(huán)境保護項目、農村公路安全防護項目等?；A設施項目建設的迫切需求及財政預算資金有限的矛盾非常突出，項目沒(méi)有足夠的預算資金支 持。但此類(lèi)大部分為純公益項目，沒(méi)有項目收益，無(wú)法發(fā)行專(zhuān)項債券。目前很多原計劃通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)、政府投資基金以及社會(huì )資本合作等形式實(shí)施的棚戶(hù)區改造、道路交通、教育等很多基礎設施項目均已開(kāi)工建設，目前在建項目后續融資缺口較大，落實(shí)資金來(lái)源存在很大困難，下一步即將影響建設項目的繼續實(shí)施或付款，形成墊資和拖欠，甚至會(huì )影響建設工程質(zhì)量，此類(lèi)項目若使用專(zhuān)項債資金需通過(guò)合規程序調整專(zhuān)項債券使用用途。

3. 未來(lái)幾年還本付息壓力劇增
從2009年開(kāi)始實(shí)施積極的財政政策，財政赤字持續增加，債務(wù)規模也急劇擴大，債務(wù)付息支出占一般公共預算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2020年1-11月份，債務(wù)付息支出同比增長(cháng)16.1%,超出支出總額 增速15.4個(gè)百分點(diǎn)。截至2020年底，全 國地方政府債務(wù)余額達25.66萬(wàn)億元，其中專(zhuān)項債務(wù)12.92萬(wàn)億元，據測算 “十四五”時(shí)期，多數省市的債務(wù)還債壓力很大，大約四分之一的省級財政用于債務(wù)的還本付息的數額將超過(guò)一半的財政收入。增加債務(wù)雖然可以緩解特殊時(shí)期財政緊缺的壓力，地方政府的債務(wù)本金不斷累積增加，償債壓力會(huì )越來(lái)越大，償債風(fēng)險會(huì )越來(lái)越高，勢必會(huì )形成財政、金融系統性風(fēng)險，若是不加以防范的話(huà)，將直接影響地方政府公共服務(wù)供給能力，降低政府公信力。

4. 債券投向存在區域差異
國家不斷擴大地方政府專(zhuān)項債券資金的適用范圍，涉及各種重點(diǎn)民生領(lǐng)域，然而擴大的這些范圍對于區縣一級政府，尤其是落后欠發(fā)達地區來(lái)講，就有點(diǎn)“食之無(wú)味，棄之可惜”的感覺(jué)，欠發(fā)達地區沒(méi)有地鐵、大型城市停車(chē)場(chǎng)、農林水利抑或者其他生態(tài)環(huán)保等項 目，更多的是地方基礎設施建設、義務(wù)教育支出等無(wú)收益的公益性政府項目， 就擴大的范圍看上去更像是給發(fā)達地區進(jìn)一步建設散開(kāi)的大門(mén)，雖然適用范圍也包含棚戶(hù)區改造、產(chǎn)業(yè)園基礎設施等，但對于欠發(fā)達地區能使用的項目實(shí) 在較少，更何況今后棚戶(hù)區改造項目也將不再是專(zhuān)項債券資金使用的重點(diǎn)。

三、加強地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及 資金使用的建議

(一)全力做好政府債券資金項目?jì)涔ぷ?/span>

完善政府債券項目?jì)?。通過(guò)編制發(fā)債項目案例、建立長(cháng)期重點(diǎn)項目謀劃意見(jiàn)，引導擴展思路引導完善債券項目庫。 一是完善第三方評估報告(財務(wù)報告、法律意見(jiàn)書(shū))機制，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的形式，建立會(huì )計師事務(wù)所或律師事務(wù)所第三方機構庫，吸引更多的優(yōu)質(zhì)第三方機構參與到債券發(fā)行工作中來(lái)， 形成規模效應，降低費用，提高“兩案一書(shū)”的編制質(zhì)量，提高發(fā)債效率。二 是按照“資金跟著(zhù)項目走”的原則，充分了解政策走向，及時(shí)與上級部門(mén)溝通協(xié)調，協(xié)同發(fā)改、行業(yè)主管部門(mén)做好債券項目篩選工作，盡可能多的儲備優(yōu)質(zhì)項目。

(二)繼續加強政府債務(wù)風(fēng)險管控

樹(shù)立正確的政績(jì)觀(guān)和科學(xué)發(fā)展觀(guān)， 將政府債務(wù)償還納入單位考核事項，黨政領(lǐng)導需提高政治站位，對政府債券負總責，財政部門(mén)要增強風(fēng)控意識，會(huì )同發(fā)改、審計等有關(guān)單位持續關(guān)注專(zhuān)項債項目實(shí)施情況，建立風(fēng)險預警機制，在債務(wù)風(fēng)險防控工作上要形成合力。嚴格 落實(shí)發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券“終生負責 制”,嚴防法定政府債務(wù)風(fēng)險，杜絕出現一屆領(lǐng)導發(fā)債、 一屆領(lǐng)導還債的尷尬情況。

結合省對市政府債務(wù)管理指標內容，制定對各縣(市、區)政府債務(wù)管 理綜合考核指標和目標考核值，強化樹(shù)立化債也是政績(jì)的觀(guān)念?？茖W(xué)制定縣 (市、區)政府債務(wù)管控差異化考核目 標和存量債務(wù)壓減計劃，確保將全市債 務(wù)風(fēng)險等級控制在黃色區域，實(shí)現全市風(fēng)險管控目標。

(三)做好政府債務(wù)還本付息工作

在年初制定還本付息計劃的基礎上， 結合年中新增政府債券額度情況，進(jìn)一步完善全年還本付息臺賬；為預防政府 償債風(fēng)險，將政府債券、外債項目等 還本付息情況納入年終考核，強化各縣(市、區)政府償債責任意識；嚴格控制債務(wù)高風(fēng)險地區新增債券規模，嚴格落 實(shí)政府債券償還責任，優(yōu)先保障債券本息償還，確保不出現債券償付風(fēng)險。關(guān)注政研君，掌握政策風(fēng)。敬請關(guān)注 政研君微信公眾號

(四)管好用好新增專(zhuān)項債券資金

堅持資金跟著(zhù)項目走的原則，在債 券資金分配時(shí)優(yōu)先向在建、手續齊全項 目?jì)A斜，確保資金下達后即能形成實(shí)物工作量，提高債券資金使用效益。配合審計部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)項債券資金監督檢查， 督促項目單位嚴格執行專(zhuān)項債券負面清 單，確保債券資金用得快、用得好、效益高。

(五)突出重點(diǎn)推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展

各地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡，按照木桶原理，建議向西部或欠發(fā)達區域傾斜， 均衡發(fā)展進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟的發(fā)展。借助政策優(yōu)勢，避免發(fā)債周期與項目節點(diǎn) 不匹配?？梢钥紤]拿財力補充，另一 方面嚴格按照本年度資金需求，申請資金，提高資金的使用效率。同時(shí)，也可以側重在建或能盡快開(kāi)工的項目。

四、總結

綜上所述，地方政府應強化專(zhuān)項債發(fā)行工作，針對發(fā)行和使用過(guò)程存在的問(wèn)題，從債券資金項目?jì)?、債?wù)風(fēng)險管控、債務(wù)還本付息等方面加強管理， 提高地方專(zhuān)項債使用效率，切實(shí)防范政府債務(wù)累計風(fēng)險，維護政府債券信譽(yù)和財政金融穩定。