后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式

后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式

PPP是地方政府除一般債和專(zhuān)項債以外的唯一一個(gè)擁有著(zhù)諸多部門(mén)規章約束著(zhù)的政府合規舉債模式，具備一定的系統性法律合規體系，PPP也是國際上公認的公私合營(yíng)最為有效的途徑之一。自2014年P(guān)PP元年以來(lái)，PPP模式對于國內基礎設施補短板和提質(zhì)升級做出了巨大貢獻。PPP模式在國內又分為狹義和廣義，廣義PPP主要參照國辦發(fā)〔2015〕42號文，一切符合財經(jīng)法規要求的政企合作模式都可以稱(chēng)作PPP；狹義PPP源于財金〔2014〕76號文，是財政部通過(guò)項目庫和兩評一案等監管審批手段加以約束的政企合作項目范疇，現階段，狹義PPP模式陷入了推遲、暫?；驎壕彽木置?，筆者認為，國家的主基調是回歸政企合作的核心本質(zhì)和內在邏輯，按照項目屬性和資金平衡邏輯，適宜以何種模式實(shí)施就采用何種模式，避免通過(guò)狹義PPP的外衣去掩蓋項目本身或地方財力收不抵支的事實(shí)，經(jīng)濟發(fā)展和項目推進(jìn)切勿脫實(shí)向虛，避免結構性風(fēng)險的發(fā)生。

PPP雖然按下了暫停鍵，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展不能暫停，中國式現代化進(jìn)程不能停緩，現代產(chǎn)業(yè)體系構建不能停滯,基礎設施和城市建設的強鏈、補鏈、延鏈、鍛鏈以及補短板、強弱項、織網(wǎng)補網(wǎng)等帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的基礎性建設不容暫緩。筆者認為，后PPP時(shí)代可能搶占風(fēng)口的政企合作模式主要包括特許經(jīng)營(yíng)、片區開(kāi)發(fā)、XOD、資源補償、投融資+EPC、土地一二級聯(lián)動(dòng)等，具體大抵如下：

一、特許經(jīng)營(yíng)模式

政策依據

按照國辦發(fā)〔2015〕42號文，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會(huì )資本合作模式。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執行。即在廣義PPP范疇里包含了特許經(jīng)營(yíng)模式，而且是與財政部狹義PPP相并行和獨立的。

《招標投標法實(shí)施條例》第九條規定“可以不進(jìn)行招標”情形的第（三）項“已通過(guò)招標方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供”。行政法規層面，針對兩標并一標的描述也僅僅是針對特許經(jīng)營(yíng)，而非狹義PPP，狹義PPP的兩標并一標也僅僅是在財金[2016]90號文這樣一個(gè)部門(mén)通知里有所提及，最終的落腳點(diǎn)還是要符合《招標投標法實(shí)施條例》第九條的范圍。因此，從兩標并一標的角度，特許經(jīng)營(yíng)是在政府行政法規中提及的模式，而狹義PPP并沒(méi)有在行政法規中體現。

交易邏輯

故此，特許經(jīng)營(yíng)是寫(xiě)進(jìn)行政法規的，也是與PPP平行的一種政企模式，特許經(jīng)營(yíng)的主要交易邏輯：

政府授權實(shí)施機構，按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》相關(guān)要求，采用“特許經(jīng)營(yíng)”模式通過(guò)公開(kāi)招標方式確定社會(huì )資本方，社會(huì )資本中標后，自行或組建項目公司作為項目的特許經(jīng)營(yíng)權人，與實(shí)施機構簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定負責項目投資、融資、設計、建設、運營(yíng)及移交等工作。項目公司通過(guò)項目用戶(hù)付費、配套設施經(jīng)營(yíng)性收入、政府可行性缺口補貼等收回投資并獲得合理回報。

特許經(jīng)營(yíng)模式可以采取的具體模式：

（一）在一定期限內，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴建、運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府；即BOT、ROT、TOT。

（二）在一定期限內，政府授予特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴建、擁有并運營(yíng)基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿(mǎn)移交政府；即BOOT、ROOT。

（三）特許經(jīng)營(yíng)者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營(yíng)；即BTO、RTO。

特許經(jīng)營(yíng)與狹義PPP的本質(zhì)區別是特許經(jīng)營(yíng)中政府和企業(yè)是垂直關(guān)系，一般需要企業(yè)自行成立項目公司；而狹義PPP模式中更強調政府與企業(yè)共享利益、分擔風(fēng)險，一般需要政府授權地方國企作為出資代表與社會(huì )共同組建項目公司。

實(shí)施流程

1. 編制項目實(shí)施方案

縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)或政府授權部門(mén)可以根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營(yíng)項目建議等，提出特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案。特許經(jīng)營(yíng)項目應當符合國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展總體規劃、主體功能區規劃、區域規劃、環(huán)境保護規劃和安全生產(chǎn)規劃等專(zhuān)項規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、中期財政規劃等，并且建設運營(yíng)標準和監管要求明確。項目提出部門(mén)應當保證特許經(jīng)營(yíng)項目的完整性和連續性。

2. 委托進(jìn)行項目可行性評估

項目提出部門(mén)可以委托第三方機構，開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)可行性評估。需要政府提供可行性缺口補助或者開(kāi)展物有所值評估的，由財政部門(mén)負責開(kāi)展相關(guān)工作。

3. 對實(shí)施方案審查

項目提出部門(mén)依托本級人民政府建立的部門(mén)協(xié)調機制，會(huì )同發(fā)展改革、財政、城鄉規劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門(mén)對特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認為實(shí)施方案可行的，各部門(mén)應當根據職責分別出具書(shū)面審查意見(jiàn)。項目提出部門(mén)綜合各部門(mén)書(shū)面審查意見(jiàn)，報本級人民政府或其授權部門(mén)審定特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案。

4. 政府授權實(shí)施機構實(shí)施

縣級以上人民政府應當授權有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機構負責特許經(jīng)營(yíng)項目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權范圍。

5. 社會(huì )資本選定

實(shí)施機構根據經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案，應當通過(guò)招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項目建設運營(yíng)標準和監管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競爭比較充分的，應當通過(guò)招標方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。實(shí)施機構應當在招標或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項目公司。

實(shí)施機構應當與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項目公司的，實(shí)施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

二、片區開(kāi)發(fā)

政策依據

在《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2016〕18號)中,對廣義的政府與社會(huì )資本合作提出的核心描述：通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫療、養老等領(lǐng)域采取單個(gè)項目、組合項目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區改革和創(chuàng )新發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2017〕7號）中，對開(kāi)發(fā)區管理體制和運營(yíng)模式創(chuàng )新等方面提出要求，比如完善開(kāi)發(fā)區財政預算管理和獨立核算機制，支持以各種所有制企業(yè)為主體，按照國家有關(guān)規定投資建設、運營(yíng)開(kāi)發(fā)區，或者托管現有的開(kāi)發(fā)區，享受開(kāi)發(fā)區相關(guān)政策。

交易邏輯

片區開(kāi)發(fā)項目投資內容往往包含土地一級整理、公益性基礎設施項目、安置房、有一定收入的經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目、市場(chǎng)化的房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入和孵化、城市基礎設施的運營(yíng)等。收入來(lái)源主要為區域的土地出讓凈收益、增量財稅收入、非稅收入（行政事業(yè)收費）以及運營(yíng)租賃收益、房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)收益等。

地方政府和地方平臺為了推動(dòng)片區開(kāi)發(fā)項目的進(jìn)展，同時(shí)規避地方政府隱性債務(wù)，往往容易依賴(lài)房地產(chǎn)二級開(kāi)發(fā)。土地的二級開(kāi)發(fā)收益是否能夠真的按照預期實(shí)現將會(huì )成為決定項目成敗的關(guān)鍵因素。但是，商品房的供需平衡本身就是建立在一定的國民經(jīng)濟體量和實(shí)體經(jīng)濟的基礎上的。一些地方實(shí)力較強的平臺公司在綜合開(kāi)發(fā)項目中充當著(zhù)“實(shí)施主體”或“操盤(pán)手”的角色，土地由其獲取，開(kāi)發(fā)收益由其獲得，進(jìn)而反哺到?jīng)]有收益的基礎設施項目的投資，過(guò)程中可能需要其他社會(huì )資本給予一定的階段性的權益性或債務(wù)性資金支持，土地開(kāi)發(fā)的節奏也整體上與項目實(shí)施的進(jìn)程相匹配。

片區開(kāi)發(fā)要順著(zhù)城市的脈絡(luò )和底蘊，尊重地方人文、環(huán)境、要素和資源稟賦，依托惠企政策、營(yíng)商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化等方面，做大國民經(jīng)濟體量，實(shí)現實(shí)體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)實(shí)業(yè)的良性發(fā)展，逐步實(shí)現人口、資本、資源的優(yōu)化配置，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力，實(shí)現房地產(chǎn)市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟的兩條增長(cháng)曲線(xiàn)的耦合。只有強大的經(jīng)濟體量和產(chǎn)業(yè)競爭力才是片區開(kāi)發(fā)項目能夠高質(zhì)量平穩發(fā)展的源動(dòng)力。

按照政府財政預算管理、地方政府融資舉債管理、PPP、專(zhuān)項債等法律法規以及相關(guān)政策文件的規定和要求，目前片區開(kāi)發(fā)的投融資模式主要包括政府授權的ABO、特許經(jīng)營(yíng)、投資人+EPC模式、以及根據財政能力和各種政策資金對于具體子項目的政策組合運用。目前行業(yè)內比較常見(jiàn)的運作模式與交易結構為：ABO模式與投資人+EPC的合并使用，即政府授權平臺公司發(fā)起片區開(kāi)發(fā)項目，平臺公司依法依規公開(kāi)選擇投資人成立合資項目公司進(jìn)行項目的投資建設和運營(yíng)。項目的競價(jià)標的根據具體項目特征及與潛在社會(huì )投資人的談判磋商，一般有投資回報率、勘察設計及施工的下浮率、融資成本、產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎勵等。區域綜合開(kāi)發(fā)項目的典型交易結構如下：

片區開(kāi)發(fā)項目是城鎮化進(jìn)程中主動(dòng)調控、優(yōu)化城市空間布局與產(chǎn)業(yè)轉型升級的綜合發(fā)展方式。為實(shí)現地區可持續發(fā)展，片區開(kāi)發(fā)項目需從目標和需求分析、評估區域經(jīng)濟地理條件等資源稟賦和比較優(yōu)勢、內外部市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈等要素集聚等方面，科學(xué)合理選擇發(fā)展方式和路徑。從總體規劃-項目建議書(shū)-可研開(kāi)始，到財政能力、政策與合規模式，再到資金平衡分析、投融資方法等，一路分解細化，形成實(shí)施方案與合同體系。運用目標導向、系統化思維、全過(guò)程管理工具與信息化大數據系統進(jìn)行實(shí)施。策劃過(guò)程就像對多變量方程組或者運籌學(xué)領(lǐng)域的非線(xiàn)性規劃模型求解，每個(gè)未知變量自成體系又互相影響、循環(huán)嵌套。

影響片區開(kāi)發(fā)項目的主要變量（主要影響因素）如下：

第一：決策機制和客觀(guān)條件。其中包括政府和社會(huì )資本的決策流程與機制，合作區域內的存量資源、政策等方面的優(yōu)勢，合作區域內的社會(huì )、經(jīng)濟、自然等客觀(guān)環(huán)境和條件等。

第二：合作模式與實(shí)施路徑。其中包括適合項目實(shí)施的交易結構、回報機制和競價(jià)標的，資金支出與收入的合規路徑，融資的可行性，科學(xué)的合同體系等。

第三：規劃定位與產(chǎn)業(yè)定位。其中包括政府規劃的科學(xué)性與適用性，產(chǎn)業(yè)布局與規劃的銜接，產(chǎn)業(yè)布局與功能業(yè)態(tài)的合理性，未來(lái)功能定位與現狀的關(guān)系等。

第四：產(chǎn)業(yè)導入與城市運營(yíng)。其中包括產(chǎn)業(yè)導入思路與招商引資策略的搭建，區域內增量財稅收入實(shí)現的可靠性，城市運營(yíng)以及基礎設施運營(yíng)策略等。

第五：資金平衡與土地價(jià)值。其中包括建設開(kāi)發(fā)時(shí)序和土地出讓時(shí)序的安排，土地價(jià)值及未來(lái)走勢的評估，收入實(shí)現的預期，收入實(shí)現的保障機制，違約罰則機制，績(jì)效考核機制等。

每一個(gè)變量的變化范圍都由若干個(gè)子變量共同影響而生成，所有的變量共同作用影響區域綜合開(kāi)發(fā)項目的策劃過(guò)程和實(shí)施過(guò)程，變量變化和設置的過(guò)程就是項目基礎條件變化的過(guò)程，最終通過(guò)不同變量的優(yōu)化組合，共同作用，達成最終的相對理想的項目合作機制和實(shí)施方法與路徑。

主要風(fēng)險及規避措施

1、雙方權責利約束

風(fēng)險描述：片區開(kāi)發(fā)項目涉及工作內容繁雜、手續繁瑣，需要在運作階段做好權責利約束，避免合作各方產(chǎn)生分歧和矛盾，影響項目推進(jìn)。

規避措施：在項目的前期策劃準備階段以及招標選擇社會(huì )資本之前，需要明確雙方權利義務(wù)邊界條件、風(fēng)險責任承擔、項目公司組建、項目建設、項目運營(yíng)、涉及的土地、稅收、績(jì)效考核等各主要邊界條件。一般來(lái)說(shuō)，政府方主要負責項目發(fā)起、項目前期策劃、投資項目的審批管理、編制規劃可研、土地報批、土地征拆及出讓管理、地方各部門(mén)審批和群眾關(guān)系協(xié)調、保障建設施工條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策、產(chǎn)業(yè)導入和招商引資等；社會(huì )投資方主要負責項目的投資、建設、運營(yíng)、配合產(chǎn)業(yè)導入等。

2、項目征地拆遷

風(fēng)險描述：征地拆遷的主要工作包括征拆計劃、征拆前入戶(hù)調查、征拆費用預估、征拆進(jìn)度推進(jìn)等工作，主導權在政府方，征拆工作不力將直接導致項目實(shí)施進(jìn)度滯后，發(fā)生額外資金成本，影響項目收益實(shí)現。大部分情況下，除三舊改造以及規劃范圍內的集體用地可以由非土儲機構實(shí)施征地拆遷外，其他待拆遷土地的征地拆遷主體必須是地方土地儲備機構，不得由社會(huì )資本負責，社會(huì )資本可以支付征地拆遷費用，但是實(shí)施主體不能是社會(huì )資本。

規避措施：要在前期談判和合同條款中明確征地拆遷費用由政府包干使用，超出部分非社會(huì )資本責任范疇。社會(huì )資本在拆遷過(guò)程中要協(xié)助政府盡快拆遷進(jìn)度，形成地塊要盡快具備可出讓條件。

3、項目融資風(fēng)險

風(fēng)險描述：片區開(kāi)發(fā)項目融資涉嫌固化政府出資責任，以及涉嫌以財政資金作為企業(yè)貸款的還款來(lái)源，一般銀行貸款的可融性較差，項目融資方案較難落地。

規避措施：在合規范疇內，征地拆遷費用只能由社會(huì )資本資金解決，無(wú)法以項目公司名義融資；基礎設施和公益性設施投資可以通過(guò)自有資金、保理、基金、信用貸等多種融資渠道統籌解決；建議加強與財務(wù)投資人、金融機構的對接溝通，提前引入各類(lèi)金融資源和潛在合作方共同對接政府和相關(guān)主體，共同研究推進(jìn)項目，提前做好項目的可融資性測試。需要注意，如果要提高項目的可融性，可以在片區開(kāi)發(fā)項目中包裝若干個(gè)可以獲得銀行貸款的子項目，比如安置房、城市更新一二級聯(lián)動(dòng)、有一定經(jīng)營(yíng)收入的準經(jīng)營(yíng)項目等。

4、項目資金平衡風(fēng)險

風(fēng)險描述：片區開(kāi)發(fā)項目存在政府財稅收入不能按預期實(shí)現或者合作開(kāi)發(fā)范圍內土地出讓收入不足以平衡項目開(kāi)發(fā)運營(yíng)成本的情況，導致項目整體收支及社會(huì )投資人資金無(wú)法平衡的風(fēng)險。

規避措施：一是要建立開(kāi)發(fā)時(shí)序的動(dòng)態(tài)調整機制，根據實(shí)際進(jìn)展情況及時(shí)調整投資計劃，與政府和平臺公司協(xié)商設立“止損”機制，項目開(kāi)發(fā)的時(shí)序可以從項目投資階段、平臺公司付費的支付時(shí)間即項目公司取得收入時(shí)序階段統籌分析，要綜合考慮投資邊界條件、土地開(kāi)發(fā)的外部約束條件、土地出讓前提、基建工程工期匹配的土地增值招拍掛時(shí)機、項目持續運作等相關(guān)維度的邊界條件。

二是要根據當前地方房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境，引入外部專(zhuān)業(yè)評估機構，合理預測項目合作期內土地價(jià)格區間，依據地方土地出讓金計提政策，估算可用于本項目的土地出讓金金額。片區內待出讓土地需要納入土地儲備三年計劃，并逐年納入土地出讓年度計劃，確保建設用地指標能夠滿(mǎn)足建設需求，要充分考慮集中供地對項目現金流的影響。需要政府承諾在土地整理和基礎設施建設完備條件下，依約按期出讓土地。需要重點(diǎn)關(guān)注，按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》，到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業(yè)農村比例達到50%以上。在運作項目過(guò)程中需要明確本級政府可以留存的土地出讓凈收益的比例。需要注意，一些個(gè)片區開(kāi)發(fā)項目可能本身就與鄉村振興和農業(yè)農村相關(guān)聯(lián)，土地收益留存可以用于該項目的比例就會(huì )提高，也符合政策要求，要充分利用政策紅利。

三是要科學(xué)合理估算項目開(kāi)發(fā)過(guò)程中直接產(chǎn)生的稅收及其他非稅收入，要預測未來(lái)產(chǎn)業(yè)稅收和財政能力的增長(cháng)情況等。通過(guò)書(shū)面形式約定如財稅增量不足以平衡和補足項目投資及收益，則以政府未來(lái)年度預算內其他資金予以補足。要通過(guò)合理的機制避免政府隱性債務(wù)，避免財政支出與項目付費必然關(guān)聯(lián)和一一對應。

四是要明確政府增量財稅收入返還平臺公司的時(shí)間節點(diǎn)以及平臺公司兌付社會(huì )投資人投資收益的時(shí)間節點(diǎn)，通過(guò)違約罰則提高政府和平臺公司的違約成本。

五是積極引導和配合地方政府片區開(kāi)發(fā)項目與地方政府專(zhuān)項債、財政專(zhuān)項補貼性資金、地方國企信用債和收益債等有機結合，與PPP模式、TOT模式、BOT模式等整合運用，降低項目資金峰值，加快項目推進(jìn)，提高項目收益，滿(mǎn)足各方訴求。

六是在項目運作前期積極了解專(zhuān)業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資的規模企業(yè)對片區內土地的投資意向，及時(shí)鎖定相關(guān)合作方，為提前鎖定項目土地出讓收入做好鋪墊，也為項目實(shí)施的經(jīng)濟可行性提供增信。

三、XOD模式

“XOD模式”，是TOD（公共交通導向）、EOD(教育設施導向或生態(tài)環(huán)境導向）、COD（文化設施導向）、HOD（綜合醫療設施導向）、AOD模式（政府規劃導向）、SOD模式（社會(huì )服務(wù)設施導向）、POD（城市公園等生態(tài)設施導向）等在內的、滿(mǎn)足現代城鎮發(fā)展多種需求的開(kāi)發(fā)模式的統稱(chēng)。本質(zhì)上都是以某一核心要素、關(guān)鍵資源、重要驅動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，向外衍生和延伸，形成一定的功能聚集區和業(yè)態(tài)綜合布局地，注重土地資源的集約利用、生態(tài)環(huán)境的保護以及人與自然的和諧發(fā)展。XOD模式中運用比較廣泛的主要是TOD和EOD。

經(jīng)濟活動(dòng)普遍存在外部性，外部性是指“那些生產(chǎn)或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無(wú)須補償的收益的情形”，外部性可分為正外部性和負外部性。其中，正外部性表示某個(gè)經(jīng)濟主體進(jìn)行活動(dòng)所帶來(lái)的私人收益小于該活動(dòng)所帶來(lái)的社會(huì )收益，當私人成本小于該活動(dòng)所造成的社會(huì )成本時(shí)被稱(chēng)作負外部性。為了避免市場(chǎng)失靈和提高資源配置效率，政府一般會(huì )通過(guò)財政投入來(lái)有效干預外部性問(wèn)題，使得私人與社會(huì )的成本和收益趨于平衡。

XOD正是基于基礎設施的較強的正外部性，經(jīng)能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價(jià)值的公共資源和產(chǎn)品所發(fā)揮的正外部性?xún)r(jià)值內部化，進(jìn)而吸引社會(huì )資本提供正外部性產(chǎn)品的積極性。

政策依據

1. EOD模式是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)為支撐，以區域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟價(jià)值內部化。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)EOD的兩個(gè)文件，《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）、關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校返耐ㄖ?，生態(tài)環(huán)境治理項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無(wú)關(guān)項目捆綁，除規范的PPP項目外，不涉及運營(yíng)期間政府付費，不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。力爭在不依靠政府投入的情況下實(shí)現項目整體收益與成本平衡。不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)

業(yè)開(kāi)發(fā)項目一體化實(shí)施的項目組織實(shí)施方式，依托項目承擔單位僅為一個(gè)市場(chǎng)主體。須在項目層面實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入。EOD主要政策如下：

圖片來(lái)源：生態(tài)環(huán)境部

2. TOD模式是"以公共交通為導向"的開(kāi)發(fā)模式。是一種以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區。其中公共交通主要是地鐵、輕軌、車(chē)站等軌道交通及巴士干線(xiàn)，然后以公交站點(diǎn)為中心、以400—800m(5-10分鐘步行路程)為半徑建立集工作、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區。以實(shí)現各個(gè)城市組團緊湊型開(kāi)發(fā)的有機協(xié)調模式。筆者認為，TOD也應包括鐵路沿線(xiàn)及站場(chǎng)周邊的土地開(kāi)發(fā)和站城一體化。

EOD主要政策如下：

 ▌2012年12月，國務(wù)院出臺《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見(jiàn)》，鼓勵支持對軌交用地的地上、地下空間，按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)利用，收益用于彌補建設和運營(yíng)虧損。

▌2013年8月，國務(wù)院發(fā)布33號文（《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)》）提出，加大力度盤(pán)活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開(kāi)發(fā)利用。支持鐵路車(chē)站及線(xiàn)路用地綜合開(kāi)發(fā)。

▌2014年8月，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于支持鐵路建設實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》，規定了鐵路沿線(xiàn)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的原則、界限、政策、監管等問(wèn)題，提出了支持以自主開(kāi)發(fā)、轉讓、租賃等多種方式盤(pán)活利用現有建設用地，鼓勵對既有鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)。

新建鐵路項目未確定投資主體的，可在項目招標時(shí)，將土地綜合開(kāi)發(fā)權一并招標，新建鐵路項目中標人同時(shí)取得土地綜合開(kāi)發(fā)權，相應用地可按開(kāi)發(fā)分期約定一次或分期提供，供地價(jià)格按出讓時(shí)的市場(chǎng)價(jià)確定。新建鐵路項目已確定投資主體但未確定土地綜合開(kāi)發(fā)權的，綜合開(kāi)發(fā)用地采用招標拍賣(mài)掛牌方式供應，并將統一聯(lián)建的鐵路站場(chǎng)、線(xiàn)路工程及相關(guān)規劃條件、鐵路建設要求作為取得土地的前提條件。

交易邏輯

EOD模式是推進(jìn)公益性生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合，肥瘦搭配。一個(gè)市場(chǎng)主體統籌實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理作為整體項目的投入要素一體化推進(jìn)建設運維一體化實(shí)施。在項目邊界范圍內力爭實(shí)現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金投入。依托項目中生態(tài)環(huán)境治理的責任主體為企業(yè)的不適宜EOD模式，不得超出依托項目范圍，泛化項目收益，將稅收和土地出讓金等政府財政收入納入項目收益。

生態(tài)環(huán)境治理可以包括大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護、重點(diǎn)海域綜合治理、土壤污染防治、農業(yè)農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態(tài)保護修復等。

關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)可以包括生態(tài)農業(yè)、漁業(yè)、旅游、康養等生態(tài)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目；數字經(jīng)濟、潔凈醫藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區開(kāi)發(fā)項目；“光伏+”等新能源、生物質(zhì)能利用等清潔能源項目；國家儲備林、經(jīng)濟林伐木銷(xiāo)售、林下經(jīng)濟以及碳匯指標交易；廢棄礦山資源利用收入；固廢處理、污水處理收入等等。

TOD模式可以包括與公共交通（一般是地鐵）建設有關(guān)的各類(lèi)附屬經(jīng)營(yíng)性設施的開(kāi)發(fā)建設，主要目的是通過(guò)“地鐵+物業(yè)”的模式，用經(jīng)營(yíng)性物業(yè)的銷(xiāo)售、出租、經(jīng)營(yíng)等實(shí)現的收入彌補城市軌道交通建設和運營(yíng)的巨額虧損，緩解財政承受壓力，平滑財政支出責任。

實(shí)施流程

EOD模式：

一、識別項目，整體謀劃。識別生態(tài)環(huán)境治理項目及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目，明確一體化實(shí)施的可行性，初步確定項目實(shí)施邊界和目標要求等。

二、綜合測算，優(yōu)化邊界。分析項目綜合成本與總體收益，算好整體賬、綜合賬，在確保產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目收益反哺生態(tài)環(huán)境治理項目的基礎上,優(yōu)化調整項目邊界范圍，構建項目投資與收入相平衡的項目包，確定建設規模、建設內容、技術(shù)路線(xiàn)等。明確項目收入、運營(yíng)成本、交易結構等核心條件。

三、項目立項，推進(jìn)落地。根據項目具體情況，可進(jìn)行子項目分別立項整體實(shí)施，或者整體立項。政府投資項目按照招投標等有關(guān)要求，采用市場(chǎng)競爭的方式確定項目實(shí)施主體。企業(yè)投資項目按照招商引資等有關(guān)要求，確定項目實(shí)施主體。立項完成后，需要結合項目的資金平衡機制、交易結構、投融資邏輯等編制實(shí)施方案，報政府相關(guān)部門(mén)審批后開(kāi)展招標采購流程。

四、績(jì)效考核，加強管理。明確生態(tài)環(huán)境治理成效要求，建立健全績(jì)效評價(jià)及考核機制，切實(shí)發(fā)揮項目各方管理職責，加強項目實(shí)施過(guò)程監管。

TOD模式：

以鄭州TOD做地為例：

1.軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)地塊和籌資地塊的做地主體為鄭州地鐵集團。各級土地儲備機構依據政府批準的做地實(shí)施方案與鄭州地鐵集團簽訂做地協(xié)議。鄭州地鐵集團負責將土地從 “毛地”“生地”開(kāi)發(fā)整理成 “凈地”“熟地”。

2.軌道交通綜合開(kāi)發(fā)用地出讓后的土地出讓總價(jià)款,在扣除33%計提事項后,剩余67%的成本及凈收益全部撥付做地主體。

3.軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)主要是指結合軌道交通車(chē)輛段、停車(chē)場(chǎng)、區間、站點(diǎn)及附屬設施,對其范圍內的土地及周邊地塊進(jìn)行地上、地下空間開(kāi)發(fā)利用,建立集交通、商務(wù)、商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城市功能區。

4.由鄭州地鐵集團提前墊資實(shí)施的為綜合開(kāi)發(fā)使用的地上、地下主體工程計入預留工程建設成本,由土地受讓人承擔，納入土地出讓合同條款。

做地政策本質(zhì)上是將土地儲備環(huán)節需要的征地拆遷補償和前期開(kāi)發(fā)交由地方國企實(shí)施，鄭州的做法沒(méi)有涉及一二級聯(lián)動(dòng)，而是通過(guò)土地出讓金的留存并撥付做地主體實(shí)現做地主體的資金平衡。

四、資源補償模式

交易邏輯

為了彌補社會(huì )資本對本應由政府提供的基礎設施和公用設施建設資金的支持，確保社會(huì )資本獲取合理的投資回報，由政府梳理所屬區域內可配置于社會(huì )資本的資源，主要指礦產(chǎn)資源（河砂、砂石礦、煤礦、金屬礦、頁(yè)巖氣等）、具備穩定收益的存量資產(chǎn)（包括水廠(chǎng)、供暖、房產(chǎn)等）等，社會(huì )資本自行或與地方國企共同獲取優(yōu)質(zhì)資源的開(kāi)發(fā)利用和運營(yíng)收益的權利，通過(guò)資源價(jià)值的挖掘和開(kāi)發(fā)，彌補在無(wú)收益基礎設施項目的投入，整體上實(shí)現資金平衡。與EOD中的肥瘦搭配的理念是一致的。

而礦產(chǎn)資源的權屬主要是指礦業(yè)權（包括探礦權和采礦權），除國家規定不宜公開(kāi)礦種外，需要以招標、拍賣(mài)、掛牌方式出讓。按照2015年水利部、國土資源部、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強河道采砂管理工作的通知》（水建管[2015]310號），非季節性河流依法實(shí)行河道采砂許可。季節性河流，采砂管理以礦產(chǎn)資源管理為主，依法實(shí)行采礦許可。

即資源補償模式無(wú)法像片區開(kāi)發(fā)或EOD那樣，將若干個(gè)項目打包成一個(gè)項目由一個(gè)主體實(shí)施，基本邏輯是社會(huì )資本為政府在某些項目（稱(chēng)為被補償項目）付出了成本、代價(jià)或做出貢獻，在另外一些領(lǐng)域和項目（稱(chēng)為補償項目）通過(guò)技術(shù)操作獲取資源和資產(chǎn)，補償項目的資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)收入足以覆蓋其本身投資和被補償項目中社會(huì )資本付出的成本和代價(jià)。

主要風(fēng)險點(diǎn)和關(guān)注事項

1.資源的獲取規避不了公開(kāi)招采的程序，在資源獲取方面存在較大不確定性。需要約定未成功獲取資源的處理機制。

2.資源的開(kāi)發(fā)存在空間規劃、生態(tài)紅線(xiàn)、報建手續、市場(chǎng)銷(xiāo)售等方面的風(fēng)險，需要前提深入論證分析，做好風(fēng)險防控措施。

3.政府配置的資源未必都是優(yōu)質(zhì)的資源，受信息不對稱(chēng)影響，補償項目可能會(huì )演變成被補償項目，進(jìn)一步加劇社會(huì )資本的資金回收風(fēng)險。

五、EPC+F模式

交易邏輯

“EPC+F”模式中的“EPC”是一種依法合規的總承包模式，其中“F”即Financial融資的意思，要求中標承包商負責建設項目的部分或全部資金籌集工作，其本質(zhì)來(lái)源于政府資金暫時(shí)短缺，施工過(guò)程中政府需延遲支付?！癊PC+F”模式一般由政府或其相關(guān)部門(mén)作為建設單位通過(guò)公開(kāi)招標方式選取中標承包商，在建設期內部分支付或者不予支付，在建設期滿(mǎn)3-5年內分批支付總承包款，并支付一定融資利息。需要注意，現階段受《政府投資條例》約束，政府部門(mén)或事業(yè)單位作為建設單位的延遲支付項目涉嫌違規BT以及為政府投資項目墊資施工，有關(guān)墊資項目的量化界定標準，詳見(jiàn)《何謂“墊資項目”？》。故此，一般EPC+F項目的建設主體都由地方國有企業(yè)來(lái)承擔。

EPC+F的主要特點(diǎn)：

1. 從產(chǎn)權主體責任上看，投融資責任應由建設單位負責，形成的固定資產(chǎn)歸建設單位所有，形成資產(chǎn)若可經(jīng)營(yíng)，則經(jīng)營(yíng)性收益也歸建設單位所有。而在“EPC+F”模式下，建設單位將投融資責任轉嫁給承包方，資產(chǎn)所有權及將來(lái)可能存在的收益權仍歸建設單位所有，存在著(zhù)明顯的“責、權、利”不統一、不對等的情況。

若建設單位授予承包商相應資產(chǎn)及其收益權或特許經(jīng)營(yíng)權（要符合25號令的特許經(jīng)營(yíng)范圍），承包商根據協(xié)議約定在經(jīng)營(yíng)期內形成無(wú)形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，且享有資產(chǎn)一定期限的收益權，則項目轉變成為特許經(jīng)營(yíng)BOT或者合規PPP模式。

2. 從負債主體上看，在建設單位資金來(lái)源無(wú)保障情況下，承包商無(wú)論以何種方式完成資金籌集活動(dòng)，建設單位承諾的付款都容易被界定為隱性債務(wù)，原因在于建設單位的付款義務(wù)與終究需要財政來(lái)承擔的責任之間是一一對應的，即以預期的財政收入作為企業(yè)償債資金的來(lái)源，屬于變相融資。如沒(méi)有財政支出責任的項目，則完全不必以+F的方式實(shí)施，完全可以市場(chǎng)化融資，注意，此處的財政支出責任亦包括專(zhuān)項債或各級財政補貼等。

承包單位針對籌資活動(dòng)可以使用自有資金墊資，不增加企業(yè)負債；在自有資金不足情況下一是可以通過(guò)銀行借款融資，增加企業(yè)負債；也可以通過(guò)其他金融機構、擔保機構創(chuàng )新模式和方式去融資。

3.  從回款風(fēng)險上看，無(wú)論政府支付節奏如何設置，按《預算法》規定政府的全部支出必須列入本級財政預算并經(jīng)人大決議通過(guò)后才能支付，對于跨年度的還應納入中期財政規劃。因此，未納入或無(wú)計劃納入財政預算的、未能按時(shí)發(fā)行專(zhuān)項債的、上級財政補貼資金未能按時(shí)到位的“EPC+F”項目，回款風(fēng)險較大。

4. 從招標條件上看，按照《招標投標法》第9條規定，招標人應當有進(jìn)行招標項目的相應資金或者資金來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，并在招標文件中如實(shí)載明。其中資金來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，是指資金雖然沒(méi)有到位，但其來(lái)源已經(jīng)落實(shí)，如專(zhuān)項債已獲批、銀行已經(jīng)承諾貸款等等。因此，“EPC+F”模式進(jìn)入招標階段的前提至少是業(yè)主已落實(shí)資金來(lái)源。

“EPC+F”模式區別于目前常見(jiàn)的傳統施工總承包和PPP模式，穿透來(lái)看，應視為承包商墊資施工模式。核心風(fēng)險是回款保障以及隱性債務(wù)，需要政府將支付責任按年納入本級財政預算，并通過(guò)合理的操作手段規避隱性債務(wù)。

主要風(fēng)險點(diǎn)和關(guān)注事項

墊資有風(fēng)險，實(shí)施需謹慎。建筑施工企業(yè)參與地方的EPC+F項目，筆者認為主要關(guān)注點(diǎn)和操作建議如下：

 1. 至少在項目包裝層面和招標層面不涉及地方政府隱性債務(wù)，不涉及為政府墊資。即政府財政資金不論何種形式給到地方國企都不能與地方國企需要延期支付總承辦方的工程款及資金成本完全對應。

 2. 項目本身能夠帶動(dòng)周邊的經(jīng)營(yíng)性項目，包括近期和中長(cháng)期，周邊的經(jīng)營(yíng)性收入可以由地方國企統籌運用；項目業(yè)主的信用等級、資產(chǎn)負債、現金流預計可以支撐項目回款。

 3. 項目本身是十四五規劃內重點(diǎn)項目、納入年度實(shí)施計劃項目。

 4. 政府和地方平臺過(guò)往沒(méi)有長(cháng)期或經(jīng)常性違約事件，地方財力相對穩健，負債率和財政自給率在合理區間內，人口未出現連年負增長(cháng)，營(yíng)商環(huán)境較高，國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展趨勢良好。

 5. 能獲取第三方連帶責任擔保是上策。

 6. 項目的實(shí)施對進(jìn)入一方市場(chǎng)、補足施工業(yè)績(jì)、戰略發(fā)展需要等方面有一定幫助，參照投資項目的測算邏輯，綜合考慮資金時(shí)間價(jià)值、融資成本等方面，內部收益率確保在合理水平。

六、投融資+EPC模式

交易邏輯

此模式下主要適用地方國企實(shí)施的公益性或準經(jīng)營(yíng)性項目，前期建設資金存在缺口，預計會(huì )在未來(lái)年度通過(guò)財政支出、上級財政補貼以及用戶(hù)付費收入等方式補足建設資金缺口，前提需要社會(huì )資本階段性的提供資金支持，社會(huì )資本可以選擇權益類(lèi)或債務(wù)類(lèi)方式支持平臺公司，權益類(lèi)包括直接認購平臺股權、與平臺共同成立項目公司、社會(huì )資本組建基金認購項目公司股權、社會(huì )資本購買(mǎi)政府引導基金或平臺發(fā)起的產(chǎn)業(yè)基金份額等，債務(wù)類(lèi)包括自行或引入擔保機構為平臺融資提供擔保、為平臺提供融資租賃或保理等融資路徑、引入非標定融產(chǎn)品為平臺融資等。

平臺公司取得政府法定授權，擁有一定區域范圍或項目的投資、建設、運營(yíng)等權限，平臺公司通過(guò)“兩招并一招”模式，通過(guò)“社會(huì )投資人+EPC”模式公開(kāi)招標選定社會(huì )投資人，中標社會(huì )投資人與平臺公司組建項目公司或提供融資服務(wù)，由項目公司負責該區域的投融資和建設運營(yíng)，施工部分由具備施工能力的社會(huì )投資人自行實(shí)施。社會(huì )資本與平臺公司約定退出機制、節點(diǎn)和退出方式，社會(huì )資本的目標是階段性為政府平臺公司提供資金支持，讓渡資金的機會(huì )成本和時(shí)間價(jià)值，通過(guò)基建項目的施工利潤總體平衡。

主要風(fēng)險點(diǎn)和關(guān)注事項

 與EPC+F項目風(fēng)險點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)基本一致，需要注意的是，股權的進(jìn)入和退出需要履行國有資產(chǎn)評估和進(jìn)場(chǎng)交易程序，關(guān)注自身企業(yè)的財經(jīng)管理紅線(xiàn)，避免發(fā)生違規擔保、違規拆借資金等行為的發(fā)生。

七、土地一二級聯(lián)動(dòng)模式

土地整備一二級聯(lián)動(dòng)

土地整備的概念主要來(lái)源于深圳市，主要目的是解決城中村改造的歷史遺留問(wèn)題以及存量低效無(wú)效用地的盤(pán)活，以《深圳市土地整備利益統籌項目管理辦法》、《深圳市土地整備利益統籌辦法（征求意見(jiàn)稿）》為主要政策依據，主要實(shí)施邊界：

1. 土地整備的主要范疇：以原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位及其成員實(shí)際掌控用地為主要實(shí)施對象，適用于以未完善征（轉）地補償手續用地、已征未完善出讓手續用地、國有已出讓用地等存量低效用地。其中，原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位主要原來(lái)的農村區域城市化后形成新的街道、社區工等基層自治管理單位，或者原村集體經(jīng)濟公司化的法人主體。

2. 主要實(shí)施思路：利益統籌項目按照政府主導、社區主體、社會(huì )參與的原則，綜合考慮項目范圍內未完善征（轉）地補償手續用地和原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位合法用地，通過(guò)規劃、土地、資金、產(chǎn)權等統籌手段，完成整備范圍內土地確權。

政府與原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位“算大賬”，通過(guò)資金安排、土地確權、用地規劃等手段，安排土地，保障空間需求。原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位與相關(guān)權益人“算細賬”，通過(guò)貨幣、股權和實(shí)物安置等手段，確保權益人相關(guān)權益。

3. 留用土地：是指按本辦法核算并確認給原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位的用地，包括項目范圍內已批合法用地、項目范圍外調入合法指標以及本項目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

留用土地包括基礎建筑面積、配套建筑面積和共享建筑面積?；A建筑面積歸屬于原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位，用于社區發(fā)展和搬遷安置。配套建筑面積為配建的社區級公共設施，建成后無(wú)償移交政府，產(chǎn)權歸政府所有。共享建筑面積60%用于人才住房、公共租賃住房、保障性租賃住房或創(chuàng )新型產(chǎn)業(yè)用房，由政府或政府指定機構回購，其余40%的建筑面積通過(guò)利益共享歸屬于原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位。

4. 實(shí)施內容與交易結構：原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權益人或市場(chǎng)化主體作為搬遷主體，組織在土地整備單元內的搬遷補償、建筑物拆除、配建社區公共服務(wù)設施、建設安置房、保障性租賃住房、商品住宅開(kāi)發(fā)等，留用地協(xié)議方式出讓給不動(dòng)產(chǎn)權益人或市場(chǎng)主體，地價(jià)標準按照不同功能分類(lèi)收取，加權價(jià)格要遠低于市場(chǎng)價(jià)，原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權益人或市場(chǎng)化主體獲取土地使用權后，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的收入、政府的財政資金安排以及配套社區商業(yè)的運營(yíng)等覆蓋項目全部的土地整理和二級開(kāi)發(fā)成本。

綜上所述，土地整備主要是指針對村集體的協(xié)議搬遷行為，主要踐行的原則是“自主自愿”，在符合規劃的前提下，農村集體經(jīng)濟組織將其所控制的國有建設用地（規劃已調整為國有土地，但是未征地或者雖已征地但是未完成出讓手續），通過(guò)招標方式引入土地前期整理合作方、或者自行組織完成改造范圍內改造意愿征詢(xún)、土地房產(chǎn)調查、搬遷補償和土地地平整等前期工作，在達到土地出讓條件后由政府以協(xié)議出讓方式將土地使用權出讓給該農村集體經(jīng)濟組織相對應的法人單位或者合作的市場(chǎng)主體或者二者合作，通過(guò)上述操作實(shí)現“城中村”開(kāi)發(fā)改造的一二級聯(lián)動(dòng)。

從法律合規角度，土地整備是通過(guò)征收的方式依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應的土地儲備行為。應當符合土地儲備的相關(guān)政策要求。在土地整備這類(lèi)土地儲備操作模式中，筆者認為大體合規，原因如下：

  1. 土地整備的實(shí)施主體或搬遷主體并非土地儲備機構，土儲機構是把征地拆遷補償服務(wù)和儲備土地前期開(kāi)發(fā)兩個(gè)環(huán)節，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)和政府采購的方式授予原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權益人或市場(chǎng)化主體，土地整理完成后還是有土儲機構儲存以備供應，即土地整備并沒(méi)有突破土地儲備的紅線(xiàn)要求，在深圳的新版征求意見(jiàn)的辦法中，也明確“留用地在出讓前，應先行完成土地入庫相關(guān)手續”，也明確處于公益目的和非建設用途的的歷史征地不適用土地整備辦法，即公益屬性的拆遷屬“法定征收”，由政府主導并具備行政強制性，與土地整備這種市場(chǎng)化的協(xié)議搬遷是有本質(zhì)區別的。

 2.土地整備的村集體留用地通過(guò)協(xié)議方式出讓?zhuān)膊⒉贿`背法律法規要求。根據《協(xié)議出讓國有土地使用權規定》，協(xié)議出讓是指國家以協(xié)議方式將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。同一地塊只有一個(gè)意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門(mén)方可按照本規定采取協(xié)議方式出讓?zhuān)虡I(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地除外。

按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，土地使用權出讓?zhuān)梢圆扇∨馁u(mài)、招標或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣(mài)、招標方式；沒(méi)有條件，不能采取拍賣(mài)、招標方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價(jià)。

協(xié)議出讓本就是法律法規允許的土地出讓方式之一，城市更新范疇中很多子項目的土地出讓?zhuān)热绫Ｕ闲园簿庸こ?、文體設施、歷史文化保護、科教創(chuàng )新等，界定為不具備公開(kāi)招標拍賣(mài)的標準，并無(wú)不妥。土地整備這種需要統籌各方利益、歷史遺留問(wèn)題混雜以及土地色彩濃郁的地塊，自然符合協(xié)議出讓的標準。

3. 有關(guān)隱性債務(wù)，土地整備中，實(shí)施主體是原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位、不動(dòng)產(chǎn)權益人或市場(chǎng)化主體，其所付出的前提拆遷補償成本主要通過(guò)留用地的投資開(kāi)發(fā)來(lái)覆蓋，沒(méi)有固化政府中長(cháng)期支付責任，政府財政資金運用可能僅僅是一小部分資金來(lái)源，類(lèi)似投資補助之類(lèi)。沒(méi)有觸及隱性債務(wù)的“雷區”。

做地一二級聯(lián)動(dòng)

“做地”一詞，主要來(lái)源于廣州的“做地十條”——《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市支持統籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》（穗府辦函〔2023〕12號）和鄭州的《關(guān)于印發(fā)鄭州市城市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開(kāi)發(fā)實(shí)施管理辦法(暫行)的通知》（鄭政文〔2021〕57號），主要實(shí)施邊界：

其中，廣州的“做地十條”主要內容分析：

1. 做地和土地收儲相分離，將土地整理各項前期具體工作獨立開(kāi)展，形成凈地后向土地儲備機構申請交儲。

2. 政府認定國有企業(yè)作為做地主體。

3.做地主體自主籌集資金，負責征收補償安置工作，實(shí)施“七通一平”，將“生地”做成“熟地”交由政府收儲。鼓勵金融機構通過(guò)貸款、企業(yè)債、公司債等其他金融工具對做地主體予以做地資金支持。鼓勵社會(huì )機構設立做地專(zhuān)項基金，支持做地主體融資。

4.政府以新規劃用途市場(chǎng)評估價(jià)的一定比例向做地主體支付收儲補償款。

5.可將做地與土地開(kāi)發(fā)建設一并通過(guò)公開(kāi)招商選定做地主體，做地主體在完成前期各項工作并按規定繳納土地出讓金后，以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。

6.賦予軌道交通站場(chǎng)綜合體（TOD）蓋板以下綜合用地的地價(jià)優(yōu)惠。

7.已簽訂搬遷補償協(xié)議超過(guò)一定比例，政府可以行使強制征收的權力。