業(yè)務(wù)范圍
區縣城投公司重組出路在哪里？
對于區縣經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展來(lái)說(shuō)，城投公司這類(lèi)平臺公司舉足輕重，發(fā)揮重要作用，好的城投公司可頂半邊天，發(fā)揮著(zhù)其他企業(yè)無(wú)法起到的戰略支撐作用，是區域發(fā)展的戰略保障力量。
面對日益增長(cháng)的需求，很多城投公司碰到了發(fā)展的瓶頸。其突出表現是規模小、實(shí)力弱、效率低、業(yè)務(wù)散；融資能力不足、債務(wù)風(fēng)險凸顯；經(jīng)濟效益不佳、造血能力有限；市場(chǎng)化程度低，機制僵化；管理粗放、效率低下……
為了突破發(fā)展瓶頸，城投公司重組整合就成為重要的手段。近些年來(lái)，平臺公司之間的重組非常頻繁，各地改組、新設平臺公司、甚至設立國有資本投資公司、國有資本運營(yíng)公司兩類(lèi)公司，通過(guò)重組評級增信、提高城投公司的融資能力、建設能力。
在重組整合中，有些地方出現了拼湊式重組現象，強制拉郎配，期望短時(shí)間內做大資產(chǎn)規模、做大業(yè)務(wù)體量，迅速突破發(fā)展瓶頸。
但重組不容易、整合更難。有些資產(chǎn)隨意拼湊，結果低效、無(wú)效資產(chǎn)一堆、債務(wù)負擔反而加重；有些業(yè)務(wù)隨意加入，跟原有業(yè)務(wù)毫無(wú)關(guān)系，協(xié)同不力，甚至內部矛盾；有些項目隨意注入，結果加重公司資金負擔、甚至隱債風(fēng)險凸顯；有些重組造成機制并存、隊伍融合緩慢、管理成為老大難。
區縣城投公司重組整合必須要尊重市場(chǎng)規律、企業(yè)發(fā)展規律，必須以提高區縣城投公司的發(fā)展質(zhì)量和效率為目的和檢驗標準，盲目做大是無(wú)效動(dòng)作甚至適得其反，整合做強才是王道。
地方政府和國資監管機構的高度重視和頂層設計就是關(guān)鍵。必須要轉變思維、創(chuàng )新模式，尊重規律，強化整合。否則重組就容易陷入拼湊式重組、任務(wù)式重組的陷阱，甚至成為爛尾工程，對于推動(dòng)區域發(fā)展來(lái)說(shuō)毫無(wú)用處。
如何推動(dòng)區縣城投公司高質(zhì)量重組整合？應該抓住一個(gè)核心、兩條主線(xiàn)。一個(gè)核心就是增強核心功能，兩條主線(xiàn)是業(yè)務(wù)重塑、機制改革。
01
如何以重組增強區縣城投公司的核心功能？
新一輪國企改革深化提升行動(dòng)將要啟動(dòng)，如何增強核心功能，提高核心競爭力是核心工作之一?！昂诵墓δ堋边@個(gè)問(wèn)題對于區縣城投公司來(lái)說(shuō)尤為重要。
對于中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，核心功能主要是戰略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國計民生、公共服務(wù)等。那么，區縣城投公司的核心功能是什么呢？
傳統上，平臺類(lèi)公司以前稱(chēng)之為“政府融資平臺”，實(shí)際上就是承擔融資功能的。也因此，城投公司的核心功能就是融資+建設，實(shí)質(zhì)是政府投資項目實(shí)施的管理機構，圍繞著(zhù)政府投資項目發(fā)展，市場(chǎng)化程度低、能力弱，是典型的重資產(chǎn)、重資金發(fā)展模式。
對于現代新城投公司，還是這個(gè)核心功能，還是這種模式嗎？
圍繞區域謀發(fā)展，這一點(diǎn)沒(méi)有變。對于城投公司來(lái)說(shuō)，創(chuàng )造多少利潤實(shí)際上沒(méi)那么重要，能夠完成地方政府多少任務(wù)、在區域發(fā)展中承擔多少工作才是最重要的。因此，城投公司的戰略必然要服從區域發(fā)展戰略，城投公司的業(yè)務(wù)必然是圍繞區域發(fā)展產(chǎn)生和發(fā)展，城投公司的競爭力來(lái)源也必然是區域資源的市場(chǎng)化。
但這不代表區縣城投公司要依賴(lài)地方政府和財政。城投公司必須要調整發(fā)展模式。城投公司的地位只會(huì )越來(lái)重要、發(fā)揮的作用越來(lái)越大，這一點(diǎn)毋庸置疑。從發(fā)展模式上來(lái)說(shuō)，城投公司要從傳統平臺模式向現代平臺模式轉型。這種轉型是從城到產(chǎn)、從資產(chǎn)到資本的轉變過(guò)程，要起到價(jià)值放大作用。
未來(lái)衡量城投公司競爭力，不是看資產(chǎn)規模有多大、業(yè)務(wù)范圍有多廣、在建項目有多少、管理園區有多少，要看國有資本有多強，在區域發(fā)展中發(fā)揮了多大作用，簡(jiǎn)單點(diǎn)就是說(shuō)國有資本和國有企業(yè)在區域發(fā)展中以市場(chǎng)化運作的國有資本起到的作用到底有多大。
對于現代新城投公司來(lái)說(shuō)，要發(fā)揮資本的作用，從融資平臺轉型為國有資本平臺，推動(dòng)業(yè)務(wù)重組、資產(chǎn)重組，推動(dòng)資源整合、資本整合、管理整合、隊伍整合，在以下三方面承擔核心功能：
第一，基礎設施建設?；A設施建設工作是城投公司最基礎的工作，也是地方政府對城投公司的核心訴求，關(guān)系到城投公司的生存問(wèn)題。這是城投公司的主責主業(yè)，必須要做好。
區縣城投公司在基礎設施建設上要將傳統基建和新基建結合起來(lái)。傳統基建業(yè)務(wù)城投公司非常熟悉，如土地一級開(kāi)發(fā)、路橋建設、片區開(kāi)發(fā)、棚戶(hù)區改革、園區建設等，但對新基建不太熟悉，需要高度重視。
第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是帶動(dòng)區域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵所在。如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級、如何打造產(chǎn)業(yè)集群日益成為區域發(fā)展的核心。因此，區縣城投公司必須要將發(fā)展重心從單純的城市轉移到產(chǎn)城并重、產(chǎn)城融合上，及早布局。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區縣城投公司不是親自下場(chǎng)做產(chǎn)業(yè)，而是做全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)，從產(chǎn)業(yè)規劃、產(chǎn)業(yè)園區建設運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)資本、技術(shù)、人才等要素供給等方面為區域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供高品質(zhì)的服務(wù)。
第三，公共服務(wù)。對于城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，大規模的建設期實(shí)際上已經(jīng)過(guò)去了，提高生活品質(zhì)和發(fā)展水平更為重要。區縣城投公司實(shí)際上未來(lái)的增量空間有限，更多將重心放到市政運營(yíng)和公共服務(wù)上，從建設商向運營(yíng)商轉型。
因此，區縣城投公司要積極打造公共服務(wù)業(yè)務(wù)群，深度介入市政運營(yíng)、公共服務(wù)的主要環(huán)節，如供水、供熱、供氣、新能源、智慧城市、園林綠化等，承擔社會(huì )責任的同時(shí)獲取發(fā)展的新空間。
02
區縣城投公司的業(yè)務(wù)該如何重塑？
區縣城投公司在業(yè)務(wù)上的典型特征是：業(yè)務(wù)多而雜；公益類(lèi)業(yè)務(wù)多、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)少；經(jīng)濟效益差、盈利能力弱等。
實(shí)際上，區縣城投公司重組整合雖然要達到提高融資能力及化解債務(wù)風(fēng)險等顯性目標，但業(yè)務(wù)重塑才是解決融資和債務(wù)問(wèn)題的根本。結構不良、經(jīng)營(yíng)不善的業(yè)務(wù)會(huì )讓城投公司的財務(wù)狀況更加惡化。
因此，區縣城投公司的重組整合不能以資產(chǎn)帶業(yè)務(wù)，而應該是以業(yè)務(wù)帶資產(chǎn)進(jìn)行重組整合，重點(diǎn)解決業(yè)務(wù)布局優(yōu)化、業(yè)務(wù)結構調整兩個(gè)戰略問(wèn)題。
第一，業(yè)務(wù)該如何優(yōu)化布局。也就是說(shuō)，對于區域發(fā)展來(lái)說(shuō)，應該如何將城投公司的核心功能落實(shí)到具體公司上，這是典型的國企架構問(wèn)題，所謂的1+N、N+N等模式說(shuō)的就是這個(gè)問(wèn)題，這也是地方政府和國資監管機構要深入思考和頂層設計的問(wèn)題。從模式上說(shuō)，無(wú)非是四種模式：
一是旗艦模式。也就是舉全區縣之力打造一家航母式的旗艦城投公司，將所有可經(jīng)營(yíng)的國有資源、資產(chǎn)、資本、資金都注入到一家城投公司中，從而迅速做大資產(chǎn)規模、改善財務(wù)指標，推動(dòng)這家旗艦平臺公司評級增信。這種模式比較適合經(jīng)濟不太發(fā)達的弱勢區縣。
二是專(zhuān)業(yè)模式。也就是將核心功能分別讓不同的平臺公司承擔，從而形成幾家定位不同、業(yè)務(wù)不同的專(zhuān)業(yè)化平臺公司。如城投公司、農水投公司、文旅投公司等。這種模式顯然有利于業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，但容易分散有限的資源，很多區縣無(wú)法實(shí)施。
三是管委會(huì )+公司模式。也就是在開(kāi)發(fā)區或者產(chǎn)業(yè)園區下設平臺公司，承擔產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區建設運營(yíng)等各項工作。這種模式實(shí)際上是打造專(zhuān)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)投資運營(yíng)平臺。對于一般區縣來(lái)說(shuō)資源有限，這需要協(xié)調區縣平臺公司跟下屬開(kāi)發(fā)區平臺公司之間的關(guān)系問(wèn)題。
四是平行模式。也就是分設幾家平臺公司，但幾家平臺公司之間沒(méi)有明顯的定位區分、業(yè)務(wù)區分，按照地方政府和國資監管機構的要求完成各項工作，它們之間存在著(zhù)一定的競爭關(guān)系，各自獨立發(fā)展，但在融資等方面會(huì )有一定的協(xié)同。
第二，業(yè)務(wù)該如何調整結構。對于區縣城投公司來(lái)說(shuō)，實(shí)際上長(cháng)期以來(lái)其業(yè)務(wù)主要是政府投資帶來(lái)的工程建設項目（可以稱(chēng)之為公益類(lèi)業(yè)務(wù)）。在這類(lèi)項目上城投公司更多是以委托代建方式完成工作、獲取一定比例的管理費。區縣城投公司轉型發(fā)展，調整業(yè)務(wù)結構就成為關(guān)鍵。
總體上，區縣城投公司業(yè)務(wù)可以分為公益類(lèi)業(yè)務(wù)和市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)。未來(lái)發(fā)展，區縣城投公司應該不斷加大市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)的占比和經(jīng)濟效益，以此建立良性的內部造血能力。
公益類(lèi)業(yè)務(wù)是區縣城投公司的生命線(xiàn)。簡(jiǎn)單說(shuō)，沒(méi)有這類(lèi)政府投資業(yè)務(wù)，城投公司就沒(méi)有安身立命之所，其實(shí)也就對地方政府失去了大部分的存在意義。因此，公益類(lèi)業(yè)務(wù)是區縣城投公司的基礎業(yè)務(wù)，也是衍生其他業(yè)務(wù)的種子業(yè)務(wù)。
公益類(lèi)業(yè)務(wù)為區縣城投公司貢獻了穩定的收入和利潤，顯然是城投公司生存的基礎。但這類(lèi)業(yè)務(wù)對于城投公司來(lái)說(shuō)經(jīng)濟效益比較差、現金流狀況更差，是其大部分資金的投入對象，也是隱性債務(wù)問(wèn)題頻發(fā)的領(lǐng)域，必須要高度重視合法合規的問(wèn)題，確保不新增隱性債務(wù)。
市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)是區縣城投公司的關(guān)鍵。區縣城投公司能不能具備一定的自我發(fā)展能力，這取決于自身市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)發(fā)展的程度和水平。沒(méi)有市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)，實(shí)際上區縣城投公司永遠也走不出傳統的融資平臺階段。
區縣城投公司需要市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)提高自身的經(jīng)濟效益、改善財務(wù)指標。因此，區縣城投公司選擇哪些市場(chǎng)類(lèi)業(yè)務(wù)可以介入時(shí)，必須要充分考慮到該業(yè)務(wù)對資金的需求、對專(zhuān)業(yè)能力的需求以及未來(lái)的經(jīng)濟效益等，絕對不能盲目。
同時(shí)，區縣城投公司不能簡(jiǎn)單走入與民營(yíng)企業(yè)競爭的誤區。簡(jiǎn)單說(shuō)就是城投公司選擇業(yè)務(wù)時(shí)要在業(yè)務(wù)板塊上聚焦主責主業(yè)和自身的優(yōu)勢，不能盲目擴張，要做減法。另外，要在自身的業(yè)務(wù)鏈條上不斷延伸、做強、做專(zhuān)。如圍繞委托代建業(yè)務(wù)可以介入建材、工程管理、建筑施工等領(lǐng)域。
03
區縣城投公司的機制改革該如何推進(jìn)？
那么，業(yè)務(wù)到底該如何經(jīng)營(yíng)才能真正實(shí)現質(zhì)的有效提升和量的合理增長(cháng)，真正形成業(yè)務(wù)的競爭力呢？
這就需要打造市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制。所謂市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，是尊重市場(chǎng)規律和企業(yè)發(fā)展規律，發(fā)揮市場(chǎng)機制在資源配置中的基礎作用，其核心是激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的活力和隊伍工作的動(dòng)力。
這一點(diǎn)對區縣城投公司來(lái)說(shuō)太重要了。
從國企改革角度講，區縣國企改革是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，存在著(zhù)很多困難。這其中，理念落后、行政色彩濃厚、機制僵化、制度不健全、人才匱乏等各種問(wèn)題都阻礙區縣城投公司的發(fā)展。在實(shí)際上工作中，機制改革是推進(jìn)區縣城投公司重組整合的關(guān)鍵所在，以下三項工作尤為重要：
第一，國資監管問(wèn)題。國資監管問(wèn)題是區縣國資國企發(fā)展遇到的突出問(wèn)題。雖然當前各區縣基本上都建立了國資監管機構，初步實(shí)現了國資統一監管，但國資監管機構組織不健全、職能單一、監管手段落后、監管制度殘缺、監管專(zhuān)業(yè)能力低等問(wèn)題還是不少。
國資監管要解決理念問(wèn)題，也就是國資監管是主要做監管，還是履行出資人職責，推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。顯然，國資監管和履行出資人職責都是區縣國資監管機構的主要職責。但以區縣國資國企發(fā)展的現狀看，基礎工作是建章立制、做好統一監管，創(chuàng )新監管模式、豐富監管手段。
但更重要的是，國資監管機構應該以幫助城投公司發(fā)展、做大做強平臺公司為目標來(lái)設置工作重點(diǎn)和主要工作內容。這就需要國資監管機構要精通國企改革政策、為地方政府推動(dòng)國企改革提供創(chuàng )新性思路和方案，加快授權體系建設，同時(shí)要幫助城投公司整合資源，合法承接政府投資項目、推動(dòng)市場(chǎng)化機制建立等。
第二，集團管控問(wèn)題。區縣城投公司重組整合后，遇到的突出問(wèn)題就是業(yè)務(wù)更多了、公司更多了、隊伍更大了，但管理卻更難了。因此，集團管控要解決“集而不團”的管控問(wèn)題就非常重要了。
集團管控要解決的是總部和各子公司的關(guān)系問(wèn)題。集團總部的管控職能到底有哪些？該如何構建總部與子公司的權責界面，該如何對各子公司進(jìn)行準確的定位和管控？這需要系統的頂層設計。
集團管控不是目的，目的是推動(dòng)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。因此，集團總部管資本、子公司做業(yè)務(wù)的結構下，集團總部如何通過(guò)資本指揮棒推動(dòng)優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)成長(cháng)就非常重要。同時(shí)，這也需要集團總部善于利用經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核這一指揮棒，在業(yè)務(wù)之間建立良性的競爭淘汰機制，推動(dòng)資源配置優(yōu)化和資本結構調整。
第三，激勵約束問(wèn)題。激勵約束機制是國有企業(yè)三項制度改革，推動(dòng)“干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的關(guān)鍵工作。顯然，激勵約束機制和選人用人機制的市場(chǎng)化改革是區縣城投公司機制改革的關(guān)鍵。
全面去身份化，建立以崗位為核心的職位職級體系是激勵約束機制得以構建和運行的關(guān)鍵。機制改革，位子是關(guān)鍵。要主動(dòng)優(yōu)化組織架構、明確崗位設置和認知標準，建立集團統一的職位職級體系和人才流動(dòng)通道，這是激勵約束機制的起點(diǎn)。
激勵約束機制的關(guān)鍵是動(dòng)力機制和壓力機制的建立。建立動(dòng)力機制，區縣城投公司要改變傳統的以固定工資為主的激勵機制，向崗位績(jì)效工資制轉型，提高與貢獻掛鉤的浮動(dòng)工資占比，探索實(shí)施中長(cháng)期激勵。對于壓力機制的建立，則要建立從集團到部門(mén)/子公司的組織績(jì)效—崗位績(jì)效的戰略績(jì)效管理體系，強化經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)的核心地位。
激勵約束機制必須與選人用人機制相結合。通過(guò)激勵約束機制的運行，解決人崗不匹配問(wèn)題，推動(dòng)優(yōu)秀人才向關(guān)鍵崗位聚集，建立完善的人才梯隊，推動(dòng)人才的內部?jì)?yōu)化配置與外部的進(jìn)出流動(dòng)，優(yōu)化隊伍結構、提高隊伍的整體素質(zhì)。
